Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах
Шрифт:
– сравнительно слабым влиянием публичного сектора в США на отношения собственности и управление землей;
– большей ориентированностью местных властей в США на финансирование своих проектов и кампаний из местных источников [Harding, 1999: 687; Stoker, Wolman, 1995: 12].
– сильной централизацией европейских политических институтов – государства, партий, СМИ;
– более «левой» (социальной) направленностью государственной политики по сравнению с американской;
– меньшей зависимостью государства от гражданского общества и групп интересов (в том числе бизнеса) в Европе [Wood, 2004: 2107; Newton, 1975: 1-24].
В Европе система государственного управления более централизованная, чем в США; государство обладает значительными возможностями влияния на рыночные механизмы, а административная элита играет существенную роль в осуществлении таких традиционных муниципальных функций, как планирование использования земли. Это ведет к более униформной местной политике, меньшей соревновательности между городами и большей значимости внутригосударственных отношений по сравнению с США. В Европе большинство городов имеет финансовую поддержку со стороны центральной власти, и она более существенна, чем аналогичная поддержка городов в США; поэтому местные власти не находятся в такой сильной зависимости от налоговых поступлений, как в Америке. Фискальная политика распределения в пользу бедных регионов также усиливает роль центра, делая муниципальные власти более независимыми от местного рынка, хотя и за счет политической автономии. Существенным фактором европейской городской политики выступают политические партии, которые в целом имеют более сильную структуру, чем группы давления. При этом наличие влиятельных левых партий делает практически невозможным формирование идеала города как «машины роста», а либерально-рыночная идеология и идеи капиталистического накопления непрерывно подвергаются атакам с различных сторон [Strom, 1996: 458–459, 462].
Поэтому в европейских городах взаимоотношения между публичной властью и группами интересов, как уже отмечалось ранее, носят несколько иной характер, чем в США, и доминирующую роль в них играют публичные структуры власти, что в определенной мере ограничивает возможности формирования кросссекторальных коалиций [455] .
Однако новые тенденции в развитии экономики и социальной сферы в условиях глобализации стимулируют изменения в характере деятельности публичных институтов власти. Переход от «urban government» к «urban governance» и изменение роли государства, которое все менее занимается обеспечением (providing) и все более фокусируется на создании условий (enabling) [Holman, 2007: 436–440; Davies, 2003: 253–269], обусловливают снижение возможностей местных властей контролировать развитие города и стимулируют более активное участие бизнеса в принятии решений по ключевым аспектам городской политики [456] , создавая более благоприятный климат для сотрудничества политических и экономических элит [Hill, 2000: 60] и тем самым повышая эвристический потенциал теории «городских режимов», ее востребованность за пределами США.
455
Сами основатели теории «машин роста» признавали, что за пределами США, например в Великобритании, меньше предпосылок для формирования коалиций роста в силу более значимой роли центрального правительства в финансировании программ роста. Однако они полагали, что в городской политике различных стран имеют место некоторые общие тенденции независимо от их культурных, политических и институциональных различий, приводя в пример такие разные страны, как Япония и Италия [Logan, Molotch, 1987:149; Molotch, Vicari, 1988: 188–214].
456
На первый взгляд, переход к governance вполне соответствует плюралистическим акцентам на дисперсии власти в развитых демократиях. Однако новые тенденции дают пищу и критикам плюрализма. Если ранее очевидная концентрация формальной власти в руках демократически избранных политиков затрудняла обнаружение скрытого влияния бизнеса, то теперь оно становится более транспарентным и реальным, реализуясь через различные организации и структуры, в которых бизнес принимает участие [Leach, Percy-Smith, 2001: 37–39]. Нормативные аспекты перехода к governance и формированию режимов (коалиций), в которых существенную роль играют не только избранные публичные политики, но и группы, интересы которых могут быть далеки от интересов большинства жителей города, также по-разному интерпретируются исследователями. Governance делает менее ясным ответ на вопрос, на ком именно лежит ответственность за состояние города и проводимую политику. Некоторые исследователи видят в растущем влиянии бизнеса угрозу демократии (у Стоуна в условиях режима повестка дня формируется в интересах богатых и влиятельных групп, поскольку именно они вкладывают наибольшие ресурсы для достижения целей) [Purcell, 2006: 1922–1923]. Другие обращают внимание на то, что в новых условиях власть становится более децентрализованной, диффузной, но менее транспарентной [Swyngedow, 2005: 2002]. Третьи считают, что современные тенденции ведут к «замене гражданского государства технократическим, менеджерско-предпринимательским», ограничивающим возможности демократической дискуссии [Garcia, 2006: 748] (см. также [Somerville, 2005: 117–144]).
Одним из наиболее интересных и содержательных международных исследовательских проектов стало изучение городских политических режимов в четырех европейских городах (Лидс, Саутгемптон, Лилль, Ренн), осуществленное Питером Джоном иЭлистером Коулом [John, Cole, 1998: 382–404; 2000: 248–268; 2001]. Центральным вопросом, на который попытались ответить исследователи, стал вопрос о том, какие факторы оказывают наибольшее влияние на специфику городского режима – институциональные параметры (административнополитическое устройство, законодательная основа, традиции государ-
ственного строительства, политические ценности и др.), специфика места (территория, население, уровень экономического развития и др.) или сфера, в которой формируется режим [457] . Используя сетевой анализ, Джон и Коул изучили режимы (сети), которые сформировались в двух основных сферах (секторах) городской политики – в сфере экономического развития и в сфере среднего образования выбранных ими европейских городов [458] . Тем самым используемая ими концепция режима фактически ограничивала его сетью акторов в одной из сфер общественной жизни.
457
Исследователи сочли возможным использовать теорию режимов для объяснения взаимоотношений в отдельных секторах общественной жизни города. Попытки подобного рода предпринимались и ранее. Например, Барбара Ферман предложила углубить анализ политических режимов с помощью концепции «арены деятельности», которая выражает доминирующую сферу городской политики (ею может быть электоральная сфера, гражданская сфера, сфера бизнеса и др.) [Ferman, 1996]. Однако обычно концепция «городскихрежимов» используется для характеристики общей конфигурации властных отношений в городе.
458
Выбор данных городов был обусловлен тем, что в них имели место и сильный частный сектор, и социал-демократические традиции, и ориентация на быстрый экономический рост. При выборе секторов учитывалась прежде всего их контрастность.
Каждая сеть была оценена исследователями по четырем основным параметрам: состав сети (конфигурация основных акторов), структура сети (закрытая, узкая, в принятии решений доминирует небольшая группа людей, или открытая, оставляющая доступ в нее сравнительно большому числу акторов), сравнительные возможности сети (высокие или низкие в зависимости от готовности участников сети к кооперации для достижения коллективных целей), изменения в сети. Была выявлена широкая вариативность сетей по данным параметрам, при этом ни одна из гипотез о преобладающей роли того или иного фактора (сектор, институты, место) не подтвердилась.
Однако исследование показало, что институциональные различия наглядно проявились в образовательных сетях городов, но мало повлияли на экономические сети. Последние более зависели от специфики города (его расположения, структуры экономики и т. п.). В трех городах из четырех в экономических сетях сформировались достаточно устойчивые публично-частные коалиции (особенно в Лидсе), включавшие в себя местных политиков, чиновников и представителей бизнеса, причем роль последних была далеко не второстепенной [459] . В образовательных сетях доминирующее влияние публичного сектора было очевидным. В британских городах основными акторами являются представители местной публичной власти и руководства школ, при этом роль последних усилилась, а сети стали более открытыми. В образовательных сетях французских городов большое влияние имеют представители министерства образования, а также местные политики и чиновники, курирующие образование в городе. Сети оказались достаточно закрытыми, а влияние других акторов (учителя, профсоюзы, гражданские лидеры) было незначительным. Различия в составе образовательных сетей британских и французских городов, по мнению исследователей, обусловлены правовыми аспектами: в Великобритании школы находятся в основном в компетенции местных властей, во Франции – центральных.
459
Только в Ренне экономическая сеть включала в себя практически исключительно представителей публичного сектора. Она была сформирована вокруг мэра города и его ближайшего окружения; их взаимодействие с бизнесом было слабым, что во многом предопределило сравнительно ограниченные возможности сети.
Общий вывод, к которому пришли Джон и Коул, состоит в том, что между тремя переменными – институтами, секторами, городами – существует взаимосвязь, но нельзя утверждать, что какой-то из этих трех факторов играет более важную роль, чем другие. Степень проявления институциональных различий и специфики городского пространства зависит от сектора; в образовательной сети фактор институциональных различий оказался существенным, тогда как экономические сети различных французских и британских городов имели гораздо большее сходство. Поэтому невозможно прогнозировать ни рост сходства между режимами в различных странах в силу общности городских проблем, ни возрастание различий между ними, обусловленных институциональной спецификой [John, Cole, 2000: 260–266].
В контексте возможностей использования концепции городских режимов в различных социально-политических условиях заслуживает внимания вывод исследователей о том, что в европейских городах имеют место многие из отмеченных ими пяти факторов, создающих благоприятные условия для формирования и поддержания городских политических режимов. В частности, в Лидсе есть сильный и достаточно сплоченный местный бизнес; это большой город, обладающий идентичностью; в нем сохранились традиции и преобладает здравый прагматизм. В Лилле также есть бизнес, хотя бизнес-сообщество и не такое единое; он является достаточно большим городом, и в результате отставания от соседей у городских акторов появились дополнительные стимулы к кооперации. По мнению Джона и Коула, управление в Лидсе вполне вписывается в концепцию «городского режима», и ее уже можно частично использовать применительно к Лиллю [John, Cole, 2001: 401].
Сравнительное исследование городских режимов в пяти европейских (Париж, Милан, Неаполь, Ливерпуль, Глазго) и трех североамериканских (Детройт, Нью-Йорк, Хьюстон) городах, проведенное Полом Кантором, Хэнком Сэвитчем и Сереной Хэддок [Kantor,Savitch, Haddock, 1997: 348–377] фокусировалось на факторах, определявших специфику и характер взаимоотношений между публичными и частными акторами, составлявшими правящие коалиции. Основное внимание было уделено взаимодействию рыночных и политико-институциональных факторов, соотношению ресурсов и позиций публичного и частного секторов, обусловливающих их возможности и преимущества во взаимоотношениях (торге) между собой.
Исследование подтвердило гипотезу о зависимости композиции режима и характера взаимоотношений между основными акторами от структурного контекста, в качестве которого было рассмотрено взаимодействие трех параметров – 1) демократического потенциала городской политической системы, 2) рыночных (конкурентных) позиций города и 3) специфики государственной структуры, в том числе возможностей поддержки города со стороны публичных структур более высокого уровня. Различные комбинации последних двух параметров приводят к формированию четырех разных политико-экономических контекстов (условий) складывания режимов. Контекст «поддержки сверху» (dirigiste) наиболее благоприятен для городов; они доминируют на рынке и имеют поддержку со стороны интегрированной государственной системы. Его антиподом является контекст «зависимый частный» (dependent private), в котором возможности городов существенно ограничены в силу их слабых позиций на рынке и отсутствия прочных связей с субъектами власти более высоких уровней. Промежуточную позицию занимают контексты «зависимый публичный» (dependent public) (слабая экономическая база, но наличие возможности получать серьезную поддержку сверху) и «торговый» (mercantile) (сильные позиции на рынке, но слабая поддержка сверху). Далее эти четыре политико-экономических контекста были соотнесены с первым параметром – демократическим потенциалом городских политических систем [460] . В результате получилось восемь типов контекстов, определяющих важные характеристики режимов в различных городах [461] . Различия между ними определили многие важные аспекты функционирования городских коалиций, в частности, конфигурацию и специфику лидерства. В условиях «поддержки сверху» приоритеты устанавливают элиты публичного сектора, руководящие процессами планирования и инвестирования. В контексте «зависимый публичный» инициатива также сохраняется у акторов публичного сектора, при этом ключевыми являются отношения с другими публичными структурами. В двух других типах контекстов лидируют акторы частного сектора, при этом в «зависимом частном» городские власти обладают ограниченным набором ресурсов и возможностей, а в «торговом» складываются предпосылки для активного взаимодействия между всеми основными участниками местной коалиции [Kantor, Savitch, Haddock, 1997: 349–354].
460
Необходимость его учета обусловлена тем обстоятельством, что развитая система демократического контроля стимулирует формирование широких коалиций, которые могли бы ограничивать власть отдельных групп, прежде всего бизнеса, тогда как слабый демократический контроль ведет к очевидному доминированию одних групп над другими. К числу городов с развитой системой демократического контроля были отнесены Париж, Глазго, Ливерпуль и Нью-Йорк.
461
Исследователи подчеркнули, что эти восемь режимов могут рассматриваться лишь как «идеальные типы». В реальности могут иметь место гибриды, а также иные режимы, которые не вошли в предложенную классификацию в силу ограниченного числа используемых переменных [Kantor, Savitch, Haddock, 1997: 353].