Чтение онлайн

В итоге оказалось, что во всех трех американских городах формирование режимов происходило в условиях, не благоприятствовавших лидерству акторов публичного сектора. В Детройте в период исследования (1970 – начало 1990 г.) «зависимый частный» контекст способствовал складыванию «поставщического» (vendor) режима. Для режимов данного типа характерна низкая электоральная активность, слабый демократический контроль и закрытость политики, в которой доминирует бизнес, ориентированный на привлечение капитала. В отсутствие сильных собственных ресурсов публичные акторы вынуждены поддерживать сохранение привилегированного положения бизнеса. Социальная повестка данных режимов крайне ограниченна, и даже сильным и популярным мэрам трудно изменить данную ситуацию.

Режимы в Нью-Йорке и Хьюстоне формировались в «торговых» контекстах. В Нью-Йорке имел место так называемый коммерческий (commercial) режим. Подобные режимы возникают в сравнительно преуспевающих городах, занимающих солидные позиции в межгородской конкуренции. Политические элиты не могут обойти требования бизнеса, однако политические системы высококонкурентны и включают в себя других акторов – соседские организации, гражданские группы, которые реально влияют на городскую политику. В этих во многом противоречивых условиях формируются умеренно открытые режимы, которые могут поддерживать политическую повестку, ориентированную на реализацию коллективных интересов; для них характерен компромисс и постоянный «торг». В случае, если демократическое участие и (или) оппозиция ослабляются и, соответственно, политические импульсы становятся менее противоречивыми, возникают условия для формирования «частнопредпринимательских» (free enterprise) режимов. Для них характерны более заметное доминирование бизнеса, ориентация на рост, экономическую конкуренцию и ограничение вмешательства институтов публичной власти в экономическую сферу. Такой режим был обнаружен исследователями в Хьюстоне.

В европейских городах контексты, а соответственно и режимы оказались иными. В Ливерпуле «зависимый частный» контекст стимулировал складывание «радикального» (radical) режима [462] . В отличие от Детройта, в котором аналогичный контекст способствовал формированию режима, где доминирование бизнеса не встречало серьезного сопротивления, а акторы публичной сферы вынуждены были поддерживать приоритеты бизнеса, в Ливерпуле политические элиты практически отказались от попыток укрепить рыночные позиции города и сделали акцент на символической политике, ориентированной на поддержку населения и массовое участие. Пришедшие к власти радикально настроенные лейбористы считали приоритетными развитие публичного сектора, повышение занятости населения, строительство жилья и улучшение экологии. В итоге стратегическое развитие города направлялось в большей степени партийными и идеологическими мотивами, чем привлечением частных инвестиций.

В других европейских городах условия формирования режимов способствовали лидерству акторов публичного сектора. В Париже и Милане режимы сформировались в контексте «поддержки сверху». В обоих городах политические элиты имели возможности проводить политику развития, что обеспечивало им центральное место в правящей коалиции. В Париже сложился «планирующий» (planner) режим. Обладание значительными внутренними и внешними ресурсами помогало поддерживать открытую и достаточно широкую правящую коалицию, в которой доминировали партийные, государственные и управленческие интересы. Отношения стратегического доминирования с бизнес-сектором позволяли использовать рост инвестиций на благо населения, а ресурсы публичного сектора способствовали проведению активной социальной политики. Ключевым фактором, повлиявшим на складывание режима данного типа, исследователи считают интегрированную структуру власти (местной, региональной и национальной) во Франции, которая позволяет проводить сильную государственную политику. В этих условиях режим успешно направляет и координирует деятельность управленческих структур, реализуя общественные запросы через политические решения и планирование; бизнес обычно подключается к этим процессам уже после того, как основные цели и задачи определены. Однако вероятность возникновения режимов такого типа сравнительно невелика, поскольку для этого требуются исключительно благоприятные политические и экономические условия.

Режим в Милане исследователи назвали «дистрибутивным» (distributor). Такие режимы обычно возникают, когда организационный фактор начинает явно превалировать над коллективными выгодами, а общественное и политическое участие уже не способно контролировать деятельность партийно-политических структур. В этих условиях политические элиты используют публичные ресурсы для доминирования в местной политике и менее склонны, по сравнению с предыдущим режимом, к широким и открытым коалициям и использованию потенциала бизнеса в интересах широких слоев. В отсутствии сильного бюрократического класса особую роль в Милане играли партийные функционеры, доминировавшие в процессе принятия политических решений. Партийные машины ограничивали возможности кооперации и тем самым затрудняли принятие и поддержку долгосрочных программ экономического развития, от которых бизнес нередко дистанцировался.

В двух других европейских городах – Глазго и Неаполе – режимы формировались в менее благоприятных условиях, поскольку не обладали мощной экономической базой и, как следствие, сильными конкурентными позициями («зависимый публичный» контекст). В Глазго возник режим, который исследователи назвали «грантополучатель» (grantsman): движущей силой развития Глазго стали гранты как от центрального правительства, так и от региональных властей. Такие режимы характерны для городских сообществ с достаточно высоким уровнем общественной и политической активности. Правящие коалиции ориентируются на различные формы поддержки сверху для возрождения бизнеса и повышения благосостояния сообщества, а отношения с государственными структурами и их помощь фактически замещают функцию частного инвестирования. В этих режимах влияние бизнеса более ограничено, чем в других. Если же уровень общественной активности и гражданского контроля невысок, то в данном контексте обычно возникают «клиентелистские» (clientelist) режимы, ориентированные на сохранение привилегий политических элит, которым с помощью ресурсов публичного сектора удается установить и поддерживать патронажные отношения с бизнесом. Слабые демократические традиции, закрытый характер режима, пренебрежение коллективными интересами, инструментальное отношение к политической власти – все это было свойственно режиму в Милане [Kantor, Savitch, Haddock, 1997: 354–368].

Таким образом, исследование подтвердило влияние среды на базовые характеристики режима, во многом определяющее его конфигурацию, направленность, возможности и ограничения. При этом на возникновение тех или иных типов режимов в определенных политикоэкономических контекстах влияют уровень и эффективность демократических институтов. В тех случаях, когда демократический потенциал городской политической системы достаточно высок, обычно возникают «планирующие» (в контексте «поддержки сверху»), «радикальные» (в контексте «зависимый частный»), «грантополучатели» (в контексте «зависимый публичный») и «торговые» (в контексте «коммерческий») режимы; если же он слабый, то в этих же контекстах чаще формируются, соответственно, «дистрибутивные», «поставщические», «клиентелистские» и «частнопредпринимательские» режимы.

Исследователи полагают, что используемая ими модель позволяет объяснить и возможную динамику режимов. Хотя последние зависят от конкретных действий различных акторов, вероятность тех или иных изменений городских режимов с разными характеристиками окружающей среды может существенно варьироваться. Например, «дистрибутивные» города типа Милана вполне могут эволюционировать в направлении «планирующего» типа в случае повышения уровня ответственности власти перед населением и возрастания роли партийного фактора. В то же время возможно и иное направление изменений городского режима, в частности в сторону «коммерческих» типов, если ослабнут программы централизованной поддержки города или позиции города на мировых рынках [Ibid.: 369–371].

Исследование Нэнси Холман [Holman, 2007: 435–453] в Портсмуте в отличие от многих других исследований в Европе было выполнено на основе классической стоуновской концепции «городского режима». Режим в ее понимании – это стабильное взаимодействие акторов публичного и частного секторов на основе формальных и неформальных связей; ресурсы акторов взаимодополняют друг друга и позволяют добиться результата, недостижимого без стабильной коалиции; кооперация основана на доверии; у режима есть определенная повестка дня или набор стратегических целей и др. – всего 10 основных параметров, по которым она определяла наличие/отсутствие режима в Портсмуте [Ibid.: 440].

Фактически формирование режима началось в начале 1990-х годов, и Холман отмечает два важных события, обозначивших движение в данном направлении. В 1990 г. активная ориентация на сотрудничество между местными властями и бизнес-сектором в условиях сокращения централизованного финансирования была зафиксирована в докладе комитета политики и ресурсов г. Портсмута (Portsmouth’s Policy and Resources Committee), получившем название «Возрождение Портсмута»; фактически это открывало двери для активного участия бизнеса в городских проектах и кооперации с местной властью. В 1993 г. было создано

«Партнерство Портсмута и Юго-Восточного Гемпшира», объединившего инициативных лидеров и организации, которые стремились внести положительную динамику в развитие города и имели стабильные доверительные отношения друг с другом. Это партнерство стало центральным механизмом, с помощью которого образовались сети публичных и частных акторов, участвовавших в принятии решений по развитию города и определявших принципы и правила взаимодействия между собой. С самого начала оно было автономным и не находилось под контролем местных властей, а обеспечивало их включение в неформальную коалицию в качестве ее составной части. Формирование сильной кросссекторальной структуры и наличие харизматических акторов из разных секторов, уже имевших длительные профессиональные и (или) персональные связи и сумевших сформировать общее видение перспектив развития города при наличии сильной неформальной структуры, Холман считает важнейшими предпосылками в целом успешного формирования режима в Портсмуте [Holman, 2007: 441–444, 451].