Теория государства
Шрифт:
В 1977 г. КПСС конституционно провозгласили «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций».
Советская олигократия [384] изначально была идеальной, причем партийной, консенсусной [385] и диктаторской. Уже с начала 1920-х гг. Структура олигархата стала усложняться благодаря бюрократизации партии и партизации бюрократии, появлению и проявлению технократических, стратократических и пр. элементов. После возвышения Иосифа Сталина в 1928 – 1929 гг. Олигархия стала автократической. При его преемниках полного возвращения к идеальной олигархии не произошло, хотя автократический элемент явно сократился и смягчился. А диктаторский элемент неуклонно сокращался и смягчался вплоть до практически полной «вегетарианизации» режима к 1980-м. Демократии в ссср не было.
384
С 1918 г. (после подавления выступления левых эсеров – прежде союзников большевиков) в стране фактически установилась однопартийная система. Хотя формальная (и фактическая!) ограниченная многопартийность сохранялась до конца 1920-х гг. В 1921 г. X Съезд РКП (б) запретил внутрипартийные фракции. Правда, фракционная борьба продолжалась опять же до конца 1920-х гг. Так что о консенсусе в период 1917—1928 гг. Следует говорить с известной долей условности.
385
Ленин не смог стать полноценным автократом вначале из-за наличия в руководстве партии и государства довольно сильных фигур (Льва Троцкого, Якова Свердлова и др.), а затем из-за тяжелой болезни.
С 1987 – 1888 гг. Началась демократизация, обернувшаяся быстрым разрушением механизмов управления и политического контроля, а также ростом влияния деструктивных политических сил. Это в свою очередь поставило под вопрос целесообразность и саму возможность дальнейшего сохранения монополии официальной – КПСС в государстве, и неофициальной – партийного руководства в олигархате. В 1990 г. Из Конституции было исключено упоминание об особой роли Компартии. В том же году на выборах народных депутатов РСФСР (первых демократических выборах с 1918 г.) фактическую победу одержала неформальная оппозиционная коалиция «демократическая Россия». Лидеры «демократов» вкупе с бывшими партийными деятелями, отрекшимися от коммунистической идеологии, а также вождями оппозиции (сторонники Ельцина именовали ее «красно-коричневой») составили основу постсоветского олигархата. Он был довольно рыхлым, его раздирали радикальные идеологические противоречия и конфликты.
С 1992 г. Ельцин стал стремительно терять популярность. Против него выступили многие вчерашние союзники и соратники. Вопрос о демократичности или недемократичности новой олигархии оставался открытым до осени 1993 г.
Теперь перейдем к современности.
4.
По Конституции 1993 г. Россия есть президентское государство. Наш президент – глава государства (ч. 1 ст. 80), гарант Конституции (ч. 2 ст. 80), защитник суверенитета, независимости и государственной целостности России (ч. 2 ст. 80), он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2. Ст. 80), отвечает за определение основных направлений внешней и внутренней политики (ч. 3 ст. 80), является верховным главнокомандующим вооруженным силами (ч. 1 ст. 87).
Президент также является главой федеральной исполнительной власти. Это прямо нигде не сказано, но ясно следует и из самой Конституции, и из всей правотворческой и правоприменительной практики. Правительство назначается президентом, с государственной думой согласовывается только кандидатура председателя Правительства (пп. «а», «д» ст. 83, ч. 1 ст. 111, ч. 2 ст. 112), при необходимости премьер может быть назначен без согласия депутатов (ч. 4 ст. 111). Правительство подчинено и подотчетно президенту (п. «б» ст. 83, ст. 113, чч. 1, 3 ст. 115, ст. 116) и не может быть отправлено в отставку вопреки его воле (п. «в» ст. 83, ст. 117). Ряд федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, например, Министерство обороны, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др., непосредственно подчиняются первому лицу.
Следует учитывать и то, что в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и регионов федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти образуют единую систему (ч. 2 ст. 77). Таким образом, президент стоит над всеми ветвями и уровнями власти и одновременно возглавляет единую систему исполнительной власти.
Впрочем, ряд конституционных положений при необходимости могут быть истолкованы в пользу относительной автономии Правительства и его председателя. Последний представляет президенту предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти и предлагает кандидатуры своих заместителей и федеральных министров (ст. 112). У Правительства довольно широкие полномочия в социально-экономической сфере, в частности, именно на него возложены разработка и представление в думе проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения, обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, управление государственной собственностью (пп. «а», «б», «г» ч. 1 ст. 114). Правительство также осуществляет меры по реализации внешней политики, обеспечению обороны, государственной безопасности страны, борьбе с преступностью (пп. «д», «е» ч. 1 ст. 114).
Иными словами, Правительство может быть как «техническим» органом, исполняющим волю президента, так и органом «политическим», самостоятельно действующим в пределах, очерченных законами, подзаконными актами, а также договоренностями руководителей государства.
«Политическим» считалось правительство Евгения Примакова, сформированное в обстановке дефолта в 1998 г. (и отправленное в отставку в 1999 г. Накануне начала выборной кампании). Достаточно самостоятельными были премьеры Виктор Черномырдин (1992 – 1998 гг.) и Михаил Касьянов (2000 – 2004 гг.). Вообще же, сугубо «техническими» можно назвать только правительства Михаила Фрадкова (2004 – 2007 гг.) и Виктора Зубкова (2007 – 2008 гг.).
Принятию Конституции предшествовало противостояние между Борисом Ельциным и верховным советом в 1992 – 1993 гг. 21 сентября 1993 г. президент своим указом «прервал» деятельность съезда и верховного совета. Выступления Ельцинских противников (в том числе вооруженные) были подавлены [386] . Уже 12 декабря состоялось всенародное голосование по проекту Конституции и выборы депутатов государственной думы и совета Федерации.
Именно через всенародное голосование, а не референдум. Институт всенародного голосования специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона «О референдуме РСФСР» о принятии новой Конституции большинством от общего числа внесенных в списки избирателей. Хотя это оказалось излишним – явка составила 54,3 процента, а «за» было подано 56,6 процента голосов.
386
Ельцин возглавлял Верховный Совет до 1991 г., потом был избран президентом. После прекращения существования ссср в обстановке тяжелого социально-экономического кризиса он пошел на крайне непопулярные либеральные реформы. Непосредственно их разработкой и проведением занималась группа либеральных экономистов во главе с Егором Гайдаром. Они не имели никакого или почти никакого административного опыта. Поэтому реформы оказались куда более болезненными и куда менее эффективными, чем могли бы. Массовое недовольство деятельностью «гайдаровцев» ослабило позиции Ельцина. Центром консолидации его противников стал Верховный Совет, тогдашний председатель которого, Руслан Хасбулатов, претендовал на самостоятельную роль во власти. Депутаты пытались ограничить президентские полномочия, поднимали вопрос об отставке Ельцина. Тот, не желая уступать, в конце концов решился на чрезвычайные меры. Существуют разные точки зрения относительно того, действовал ли он в правовом поле или же «узурпировал» власть. Но в любом случае очевидно, что продолжение противостояния или тем более победа оппозиции как минимум существенно бы затянули процесс восстановления Российского государства. Пожалуй, Ельцин проявил себя «стихийным шмиттианцем» (и «суверенным диктатором»).
Конституция писалась непосредственно под Ельцина. Однако потенциал института президента длительное время оставался «недореализованным». Из-за своей низкой популярности Ельцину нередко приходилось идти на сомнительные политические уступки оппозиции, региональным главам, крупному бизнесу. Особенно рельефно это проявилось во время президентских выборов 1996 г., тогда влиятельной политической силой себя заявила «семибанкирщина» [387] и т. д.
387
Коалиция крупных предпринимателей, в основном банкиров, в начале 1990-х гг. Сделавших состояния за счет близости к власти, – Борис Березовский, Владимир Виноградов, Владимир Гусинский, Владимир Потанин (Михаил Прохоров), Александр Смоленский, Михаил Фридман (Петр Авен и др.), Михаил Ходорковский, – была образована для поддержки Ельцина, хотя изначально некоторые ее будущие участники склонялись к союзу с его соперником, лидером коммунистов Геннадием Зюгановым. После выборов коалиция распалась. Некоторые «семибанкирщики» получили возможность на предельно льготных условиях приватизировать государственные активы («Норильский никель» и др.). Начиная с 1997 г. между бывшими союзниками не раз вспыхивали так называемые олигархические войны.
К 2010 г. Из участников «семибанкирщины» в олигархате сохранились только Фридман (с Авеном и др.) и Потанин (с Прохоровым), принявшие новые правила игры (Березовский и Гусинский изгнаны из страны, Виноградов разорился еще в конце 1990-х, а в 2008 г. Умер, Смоленский также разорился, Ходорковский, выступивший против власти, осужден за многочисленные экономические преступления).
По-настоящему президентским государством Россия стала лишь при Владимире Путине, добившемся не только четкого исполнения и соблюдения конституционных норм, но и законодательного расширения президентских полномочий. Помимо прочего главы регионов теперь не избираются на прямых выборах, а назначаются парламентами по представлению президента. (Кроме того, им назначаются все руководители в системе Министерства внутренних дел, включая министров внутренних дел, начальников главных управлений и управлений внутренних дел по субъектам Федерации.)
5.
С точки зрения устройства наше государство несомненно относится к централизованным федерациям. Такой вывод позволяют сделать положения Конституции, устанавливающие: 1) единство правового пространства (ч. 2 ст. 4); 2) единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8); 3) единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); 4) единую систему исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам ее совместного ведения с регионами (ч. 2 ст. 77) и др.
Вернемся немного назад. В 1991 г. Автономные республики стали именоваться просто республиками. Федеративным договором 1992 г. края, области, Москва и Санкт-Петербург, автономные областиь и округа были наделены статусом субъектов Федерации. Однако по сравнению с республиками им предоставили существенно меньшую самостоятельность. Республиканская государственность не вызывала сомнений, относительно остальных уместно было говорить о квазигосударственной автономии.
Конституция произвела статусное выравнивание. За всеми регионами закреплен единый статус субъектов Федерации: они все равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и все равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Правда, за республиками все же сохранены некоторые специальные права, дополняющие статус субъектов Федерации. [388]
388
В частности, они могут называться «государствами» (ч. 2 ст. 5). Это положение уместно толковать как декларацию, не порождающую правовых последствий. С государственно-правовой точки зрения все республики, как и края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, – государственные образования, а не государства. Называться же можно как угодно. Бавария, Саксония и Тюрингия официально именуются «свободными государствами» (Freistaat Bayern, Freistaat Sachsen и Freistaat Th"uringen). Но никто их государствами не считает. Как и провинцию Свободное государство (Free State) Южно-Африканской Республики.