Теория государства
Шрифт:
Конституция СССР 1936 г. переименовала Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику.
25 декабря 1991 г., вскоре после подписания «Беловежского соглашения», было произведено переименование государства РСФСР в «Российскую Федерацию – Россию».
РСФСР и СССР следует считать эталонными централистскими государствами (остальные так или иначе брали с них пример). В 1918 – 1925 гг. Высшим органом власти в РСФСР был всероссийский съезд советов, составлявшийся из представителей городских советов и губернских и уездных съездов советов. Всероссийский съезд избирал всероссийский Центральный исполнительный Комитет (ВЦИК), а тот в свою очередь избирал свой Президиум и председателя и формировал совет народных Комиссаров.
Первым председателем ВЦИК был Лев Каменев, но он продержался на этом посту считаные дни. Его сменил Яков Свердлов, который был одним из фактических руководителей большевистской партии и Советского государства. После смерти Свердлова в 1919 г. ВЦИК возглавил Михаил Калинин, считавшийся если не «декоративной», то уж точно второстепенной фигурой. С 1922 г. Он одновременно был одним из председателей ЦИК СССР, а в 1938 – 1946 гг. председательствовал в Президиуме Верховного Совета СССР.
Аналогичным образом организовывалось правление в других советских республиках, а затем и в СССР. Так, союзная Конституция 1924 г. закрепляла, что высшим органом власти являлся съезд советов СССР, составлявшийся из представителей городских советов, советов городских поселений, республиканских и губернских съездов советов. Он формировал Центральный исполнительный Комитет (ЦИК) СССР, который выбирал свой Президиум, включавший в том числе председателей ЦИК [376] , и формировал совет народных Комиссаров. «сталинская» Конституция СССР 1936 г. Ввела в союзе и союзных республиках системы правления, состоявшие из избираемых на прямых выборах верховных советов, их президиумов во главе с председателями [377] и советов народных комиссаров (с 1946 г. – советов министров), формируемых верховными советами.
376
Вначале их было четверо – по числу учредителей ссср. По мере увеличения числа субъектов Союза увеличивалось и количество председателей ЦИК. В 1931 г. Их стало уже семеро.
377
Заместителями председателя Президиума Верховного Совета ссср становились председатели президиумов Верховных Советов союзных республик.
Считалось, что у РСФСР и СССР были «коллективные главы» («коллективные президенты») – президиумы ВЦИК и ЦИК, затем президиумы Верховных Советов, это нигде прямо не прописывалось, но следовало из конституций. «По системе нашей
Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету» – так в 1936 г. провозгласил Иосиф Сталин. [378]
До 1977 г. Лидеры партии и фактические правители страны либо вообще не занимали высших государственных постов, либо возглавляли правительство (правительства).
Долгое время руководство у большевиков организовывалось на сугубо коллегиальных началах. Партийное лидерство Ленина никак не формализовалось, в 1919 – 1924 гг. Он был одним из членов Политического Бюро. Сталина в 1922 г. Избрали генеральным секретарем Центрального Комитета, но эта должность тогда считалась технической. Она даже не была прописана в партийном Уставе (прежде избирались председатель Секретариата, ответственные секретари). Однако постепенно Сталин сделал ее политической. Преуспев в борьбе за ленинское наследство, он к 1928 г. Стал признанным вождем партии и главой государства. Но с 1934 г. Должность генерального секретаря de facto упразднили – генсека просто перестали избирать. Сталин до самой смерти и избирался, и сам называл себя секретарем Ц К (секретарей было несколько и все они формально имели равный статус). В 1953 г. Никиту Хрущева выбрали первым секретарем ЦК. В уставную структуру руководства эту должность не включили. После смещения Хрущева в 1964 г. партию возглавил Леонид Брежнев – опять же как первый секретарь. Именно при нем в 1966 г. Восстановили должность генерального секретаря и даже сделали ее уставной.
Ленин был председателем советов народных комиссаров РСФСР (в 1917 – 1924 гг.) и СССР (в 1923 – 1924 гг.). Сталин лишь в 1941 г. занял пост председателя Совнаркома СССР (с 1946 г. – председатель Совмина). Хрущев возглавил правительство только в 1958 г. Несколько лет Брежнев вместе с председателем Президиума Верховного Совета Николаем Подгорным (который пытался добиться, чтобы его именовали в печати «президентом СССР») и председателем Совмина Алексеем Косыгиным (до середины 1970-х гг. Официально представлял Союз в международных делах) образовывали правящий триумвират. Со временем единственным правителем стал Брежнев. В 1977 г. Он объединил партийное руководство с председательством в Президиуме. Юрий Андропов и Константин Черненко следовали его примеру. Михаил Горбачев, придя к власти в 1985 г., поначалу ограничивался постом генсека, уступив место председателя Президиума своему союзнику Андрею Громыко (до 1988 г., сам Горбачев при этом был рядовым членом Президиума).
378
Доклад Председателя Конституционной комиссии И. В.Сталина на viii (чрезвычайном) Съезде Советов ссср «О проекте Конституции ссср»/И. В. Сталин. Сочинения. Т. 14. М., 1997. С. 144.
Серьезную реформу на союзном уровне провели в 1988 г., тогда в качестве высшего органа власти учредили съезд народных депутатов, ввели должность председателя верховного совета и установили, что верховный совет и его председатель избираются съездом из числа народных депутатов.
В 1988 – 1990 гг. председатель Верховного Совета был по Конституции высшим должностным лицом Советского государства, представляющим Союз внутри страны и в международных отношениях, то есть de facto главой государства. Эта должность вводилась специально для Горбачева. Разумеется, одновременно с учреждением для него же поста президента полномочия председателя Верховного Совета сократили.
С 1990 г. СССР стал реорганизовываться в президентско-парламентское государство. Таким образом руководство страны пыталось хотя бы частично разрешить кризис власти, вызванный стремительной эрозией советского проекта (ускоренной непродуманными политическими реформами). Вначале был учрежден пост главы государства – президента. Предполагалось избирать президентов на прямых выборах, но в порядке исключения первого (и, как вскоре выяснилось, последнего) избрал съезд. Затем президенту вверили руководство исполнительной властью, а совет Министров заменили Кабинетом Министров, формируемым президентом с согласия верховного совета и подотчетным главе государства и верховному совету.
Во многом аналогичным образом реформировалась РСФСР. В 1989 г. Ее высшим органом власти также стал съезд народных депутатов [379] . У республиканского верховного совета также появился председатель. Он, как и сам верховный совет, также выбирался съездом. А в 1991 г. Также учредили пост президента (по Конституции – высшее должностное лицо и глава исполнительной власти). Он избирался на прямых выборах. Однако если с 1991 г. Совет Министров формировался только президентом (с верховным советом согласовывалась лишь кандидатура председателя Совмина) и только ему был подотчетен, то в 1992-м Правительство сделали подотчетным одновременно съезду, верховному совету и президенту, последнего обязали согласовывать с верховным советом назначения еще и ряда министров. Иными словами, начали перестраивать централистскую систему в президентскую, но затем обратились к парламентско-правительственной модели. Причиной был затяжной конфликт между президентом Ельциным и верховным советом, приведший к двоевластию, а затем и «маленькой гражданской войне» в Москве 3 – 4 октября 1993 г.
379
В других союзных республиках съезды народных депутатов не учреждались.
2.
Устройство союза было довольно сложным. В его основу был заложен этнический принцип, производный от левой доктрины права наций на самоопределение. Изначально в СССР входило четыре республики, но постепенно их число выросло до 16.
В 1924 г. Из состава РСФСР были выделены Туркменская и Узбекская СССР, в 1929 г. – Таджикская, в 1936 г. – Казахская и Киргизская, в 1940 г. – Карело-Финская. ЗСФСР в 1936 г. Разделили на Азербайджанскую, Армянскую и Грузинскую ССР. В 1940 г. СССР присоединил Латвийскую, Литовскую, Молдавскую (в нее включили часть украинской территории) и Эстонскую ССР. Карело-Финская ССР в 1956 г. была возвращена в РСФСР как Карельская АССР.
«Системообразующим» субъектом выступала РСФСР, то есть федерация включала в свой состав другую федерацию, а если точнее – полуфедерацию. Субъектами РСФСР считались только автономные республики, большая часть российской территории организовалась на унитарных началах – она делилась на края, области, автономные области, национальные, а затем автономные округа, города республиканского подчинения. Автономные республики, края, области, автономные области, автономные округа, Москва, ленинград (до 1954 г. Также Севастополь) имели статусы субъектов РСФСР или ее автономных и административных единиц и одновременно автономных или административных единиц СССР. Конституция СССР 1977 г. И Конституция РСФСР 1978 г. Сделали автономные республики государственными образованиями.
РСФСР и СССР отличались крайне высокой степенью централизованности, что дает многим исследователям повод рассуждать о фиктивности советского федерализма. По моему мнению, правильнее говорить о централизованных или, если угодно, сверхцентрализованных федерациях.
В 1989 – 1990 гг. В обстановке углубляющегося кризиса и чем дальше, тем очевиднее грозящего развалом государства (начался «парад суверенитетов» [380] ) союзное руководство взялось проводить управляемую децентрализацию. Помимо прочего были приняты законы, уравнивавшие союзные республики с автономными (!) [381] . Удержать ситуацию под контролем не получилось, децентрализация скоро стала неуправляемой. Попытки выработать модель обновления союза в итоге вылились в идею договорного переучреждения государства, создания «союза суверенных государств», полуфедеративного-полуконфедеративного образования, явно нежизнеспособного, обреченного на скорый развал. Учитывая, что планировалось сделать субъектами «ССГ» российские республики, то есть создать последним все правовые условия для полной суверенизации, срыв подписания союзного договора в 1991 г. И последующий демонтаж СССР приходится признать лучшим выходом для России. [382]
380
В 1990 – 1991 гг. Свой суверенитет провозгласили все союзные республики, кроме Туркмении, и все российские республики, кроме Дагестана и Мордовии. С правовой точки зрения цена этим декларациям невелика. Союзные республики стали государствами только после прекращения существования ссср; что до российских, то они были и остались субъектами Федерации.
381
Таким образом Горбачев и его окружение пытались ослабить РСФСР, Верховный Совет которой собирался возглавить (и в итоге возглавил) Ельцин. Предполагалось, что руководители автономий сплотятся вокруг союзного центра и станут противовесом российскому руководству. Замысел, сравнимый по конструктивности с заливанием костра керосином…
382
В подписанном 8 декабря руководителями РСФСР, Украины и Белоруссии Соглашении о создании Содружества Независимых Государств («Беловежском соглашении») констатировалось, что ссср как «субъект международного права и геополитическая реальность» прекращает свое существование, и заявлялось, что его бывшие члены создают новую международную организацию. А 12 декабря с подачи Ельцина были приняты Постановления Верховного Совета РСФСР о денонсации Договора об образовании ссср 1922 г. И ратификации «Беловежского соглашения».
Правда, с правовой точки зрения восстановление российского суверенитета было обставлено максимально беззаконно. Во-первых, несостоятельно обоснование, заложенное под Соглашение, дескать, его участники как государства – учредители Союза были правомочны своими волеизъявлениями решать вопрос о продолжении его существования. Договор 1922 г. Утратил силу еще в 1924 г. (после вступления в силу первой Конституции Союза), а в декабре 1991 г. Действовала Конституция ссср 1977 г., по которой у Союза было 15 членов. Хотя после признания ссср независимости балтийских республик 6 сентября 1991 г. Их число сократилось до 12. Так что в договоре о прекращении существования ссср должны были участвовать 12 республик. Во-вторых, несмотря на все произошедшее в 1990 – 1991 гг., союзная система власти существовала и функционировала. Нельзя было даже обсуждать вопрос о том, прекратил ли Союз свое существование или нет без какого-либо участия президента и, разумеется, Съезда народных депутатов ссср. Они никаких решений по этому поводу не принимали. В-третьих, вопросы столь масштабного уровня в принципе не могли обсуждаться и решаться келейно и скороспешно, а произошло именно так. В-четвертых, не имея уверенности в том, что его поддержит российский Съезд, Ельцин представил «Беловежское соглашение» как международный договор. Такой акт по Конституции РСФСР подлежал ратификации Верховным Советом. Но это был самый настоящий внутригосударственный договор, то есть он не подлежал ратификации. Однако принятие решения о прекращении существования государства, частью которого являлась РСФСР, по определению относилось к компетенции не только ее Президента и Верховного Совета, но и Съезда. В-пятых, денонсировать было нечего, как уже сказано, Договор 1922 г. к тому времени утратил силу и т. д. Тем не менее выход РСФСР из состава ссср стал очевидным фактом, мировое сообщество его признало. А поскольку без отдельно взятой России существование СССР было немыслимо, то и прекращение его существования стало фактом.
Едва вновь став государством, Россия отказалась от советского этнофедерализма. Точнее, этнический принцип федеративного устройства сменили на этнотерриториальный. Статус субъектов Федерации, согласно Федеративному договору 1992 г., получили края, области, Москва и Санкт-Петербург, еврейская автономная область и автономные округа.
3.
Высшая власть в СССР и РСФСР принадлежала руководству рсдрп (б) – крп (б) – ВКП (б) – КПСС [383] . Все основные политические решения фактически принимались партийными органами – Центральным Комитетом, его Политическим бюро, Президиумом, секретариатом, а зачастую вообще узким кругом высшего партийного начальства, составлявшего костяк Политбюро. В 1920 – 1950-е гг., правда, имел место определенный дуализм Политбюро и верхушки совета народных комиссаров, совета министров (а в военный период высшая власть была официально сконцентрирована в руках государственного Комитета обороны), но он во многом нивелировался благодаря практике совмещения партийных и правительственных постов.
383
В 1918 – 1925 гг. – Российская коммунистическая партия (большевиков) (ркп (б)); в 1925 – 1952 гг. – Всесоюзная коммунистическая партия (большевиков) (ВКП (б)); в 1952—1991 гг. – Коммунистическая партия Советского Союза (КПСС).