Чтение онлайн

Такой порядок сохранялся до принятия Декрета СНК «О порядке опубликования законов Рабочего и Крестьянского Правительства и о времени вступления их в силу» от 8 октября 1920 г., согласно которому «все декреты и постановления ВПК, СНК, опубликованные в «Известиях», газете «Экономическая жизнь», в органах народных комиссариатов или в «Собрании узаконений», считаются вступившими в силу на местах со дня получения соответствующего номера названных изданий в губернском исполнительном комитете и уездном исполнительном комитете, если в самом тексте декрета или постановления не оговорено, что они сообщаются на места по телеграфу»34. Таким образом, для России устанавливался разновременный момент вступления нормативно-правового акта в силу в зависимости от получения на конкретных местах официального печатного органа. При этом, поскольку официальных печатных изданий было несколько, временем вступления закона в силу был день получения на месте первого из них.

«Принцип разновременного вступления нормативного акта в силу в момент его получения соответствующим органом на месте лучше обеспечивал реальность презумпции знания законов в то время. Однако здесь были и известные сложности, поскольку момент получения нормативного акта в губернском исполнительном комитете не совпадал с тем моментом, когда население губернии могло реально с этим нормативным актом ознакомиться. Разновременное действие закона на территории не может быть желательно, так как на практике это приводило к тому, что в одних местах в силу уже вступил новый закон, в других же еще действовал старый35. Подобная ситуация часто вызывала их коллизии»36. Декретом Совнаркома «О порядке рассмотрения и опубликования законодательных и правительственных актов» (СУ РСФСР № 17, ст. 223), изданным в конце 1920 г., устанавливалась более упрощенная последовательность законодательной процедуры, которая обеспечивала более быстрое прохождение проекта. Этим декретом определялась обязательность для подлежащих опубликованию законодательных и правительственных актов направления в Наркомат юстиции, где в трехдневный срок осуществлялась отметка об их опубликовании.

Далее шло Постановление Наркомата юстиции «в целях точного установления времени вступления в силу декретов и постановлений Правительства», представляющее разъяснение Декрета СНК от 8 октября 1920 г. Данное постановление было принято 23 февраля 1923 г. Согласно ему, моментом вступления закона в силу считалось время получения одного из центральных официальных изданий в губернском исполнительном комитете Совета. При этом если данное постановление было получено уездным исполкомом ранее, чем губернским, то временем вступления в силу акта в данном уезде считалось время его получения в уездном исполнительном комитете.

Таким образом, устанавливалась определенная последовательность для вступления в силу правовых предписаний на местах. При этом НКЮ были установлены порядок обязательного и немедленного направления очередного номера «Собрания узаконений» в губернские исполкомы, а также требование строгого учета на местах времени поступления каждого номера издания. Из приведенных выше примеров видна неразрывная связь времени, пространства и оперативных средств связи, которые определяются скоростью их преодоления. При этом чем выше скорость, темп доставки почты, тем более скорое вступление нового закона в силу они обеспечивали в конкретном месте (пространстве).

После образования СССР были изданы еще два документа, регулирующих действие закона во времени, – Постановление Президиума ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1924 г. «О порядке опубликования законов и распоряжений Правительства Союза ССР»37 и Постановление ЦИК СНК СССР от 6 февраля 1925 г. «О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР»38, которые вобрали в себя принципы предыдущих законодательных актов.

Постановление от 22 августа 1924 года особо подчеркивало необходимость принятия всех мер по своевременному выпуску «Собрания законов». Однако срок, в течение которого должны были публиковаться новые акты, был определен в Постановлении Совнаркома СССР уже в январе 1925 г. Согласно ему, опубликование актов законодательных органов должно было производиться не позднее трех недель со дня их подписания39.

С начала 30-х годов постепенно начинают происходить определенные изменения. Так, в 1931 году были введены ограничения на опубликование ведомственных актов, кроме того, устанавливается порядок опубликования всех постановлений, инструкций и распоряжений наркоматов в СССР только с разрешения Председателя Совнаркома СССР или его заместителя. Усложняется последовательность, определяющая информирование населения о правотворчестве высших органов власти и управления СССР. Порядок правового опубликования нормативных актов не пересматривался до 1958 года. В этот же период широкое опубликование актов все больше начинает сокращаться и заменяться служебной рассылкой отдельных текстов либо сборников нормативных актов. В условиях военного времени данный порядок становится определяющим. Если подобные ограничения в период войны являлись оправданными, то в послевоенный период обстановка требовала перехода к более демократическому решению данных вопросов, однако этого не произошло. «Собрание постановлений Правительства СССР», выходившее и так нерегулярно, с 1950 года вообще перестает издаваться и возобновляется лишь после XX съезда КПСС в 1957 году. Таким образом, еще раз можно убедиться, насколько тесно связаны временные характеристики (в данном случае это – вступление в силу закона, его провозглашение, ознакомление с ним через средства печати) с существующим политическим режимом.

Указ Президиума ВС СССР от 19 июня 1958 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР»40 и постановление Совета Министров СССР от 20 марта 1959 г. «О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР»41 ставили перед собой задачу укрепления законности с помощью упорядочения опубликования новых актов42. Данными документами вновь вводилось одновременное вступление законов в силу по всей стране (очевидно, при этом стала учитываться возможность оперативной доставки), причем срок вступления в действие определялся одновременно по истечении десяти дней после их опубликования в «Известиях» или «Ведомостях Верховного Совета СССР», если в самих актах не указывался срок введения их в действие. Срок опубликования нормативных правовых актов определялся не позднее семидневного срока после их принятия. Кроме этого, указывалось, что постановления и указы, не имеющие общего значения или не носящие нормативного характера, могут просто рассылаться по соответствующим ведомствам без опубликования. Таким образом, были четко определены как сроки опубликования законов, так и их вступление в силу. При этом строго соблюдалась презумпция знания закона, т. е. населению давалась реальная возможность ознакомиться с правовыми документами.

В 1977 году была принята новая Конституция СССР, которая в ст. 116 закрепляла опубликование законов и иных актов Верховного Совета СССР за подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета СССР.

В 1980 году был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума СССР от 1958 года». Однако при этом временные пределы, обязательность опубликования законов не позднее семидневного срока после их принятия и одновременного вступления в силу по истечении десяти дней остались прежними. Указы и постановления Президиума ВС СССР, не имеющие общего значения или не носящие нормативного характера, вступали в силу с момента получения их государственными органами и общественными организациями, если при этом не устанавливался иной срок. При этом отмечалось, что акты, которые будут ранее опубликованы в «Известиях», чем в «Ведомостях», вступают в силу по истечении десяти дней после опубликования в «Известиях». Кроме того, допускался иной срок введения нормативного акта в действие, который мог устанавливаться при принятии Верховным Советом СССР или Президиумом ВС СССР.

Далее можно отметить, что и Указом от 1958 г., и данным документом было установлено, что нормативные акты, требующие широкого и немедленного обнародования, публикуются также в газете «Известия Совета народных депутатов СССР». Таким образом, вводилась последовательность при определении срочности опубликования документов. Все основные временные принципы (одновременность вступления в силу законов, сроки их опубликования и введение в действие) были последовательно перенесены в текст Закона СССР «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами»43. Существовал определенный порядок введения в действие этих законов и актов в союзных республиках. Затем Верховным Советом Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 27 декабря 1990 года был принят закон «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами», который принял прежние временные параметры опубликования и введения законов в силу применительно к РСФСР. Распад СССР сказался и на действии правовых предписаний. В одном правовом пространстве одновременно могли действовать два закона (союзный и российский), регулируя одни и те же отношения.

Рассматриваемый вопрос регулируется в данное время российским законодательством, принятым в отношении законов и нормативных актов после 1993 года, – это Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»44, Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»45, Указ Президента РФ «О внесении дополнения в Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»46, постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменения в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»47.

С нашей точки зрения, нынешняя ситуация по динамике принятия, внесения изменений и дополнений является схожей с ситуацией первых лет Советской власти; Если с конца октября 1917 года по 1923 год было принято 9 различных правовых предписаний, то с июля 1990 года по декабрь 1997 г. их насчитывается тоже 9. С момента образования СССР и принятия соответствующих двух постановлений в 1924–1925 годах до принятия Указа 1958 года прошло 33 года, а первое внесение в последний Указ было произведено в 1980 году (через 32 года). Очевидно, любой стабильный режим (здесь не берется в расчет, какой именно) характеризуется стабильностью законов (в нашем случае имеются в виду акты, регулирующие действие законов во времени). При этом очевидно, чем режим демократичнее, тем будет больше возможностей для создания принципов законности, гласности, обнародования законов при широком использовании временных характеристик.