Чтение онлайн

После прихода в Белый дом администрация Клинтона попыталась привнести новое ощущение срочности во всю деятельность МВФ в России. Представители Министерства финансов США вели осторожную разъяснительную работу со своими партнерами в МВФ, стараясь добиться смягчения условий предоставления кредитов России. После Ванкувера Клинтон публично призвал к смягчению условий предоставления кредитов МВФ, так чтобы Россия могла получать ежегодно 13,5 млрд. долл.{283} 10 апреля 1993 г. МВФ согласился с предложением об изменении подхода к России и выразил намерение предоставить ей кредит в размере 5,4 млрд. долл. на более благоприятных условиях в плане требований к уровню инфляции и размеру бюджетного дефицита{284}. Директор МВФ Мишель Камдессю объявил, что в ближайшие четыре-пять лет фонд планирует предоставить России кредиты на общую сумму 30 млрд. долл. Той же весной МВФ ввел в действие новый кредитный инструмент под названием «Фонд системных преобразований» (ФСП), который должен был позволить предоставлять России кредиты, даже если она не сможет выполнить требования МВФ о ежемесячном уровне инфляции или бюджетного дефицита.

Идея Фонда системных преобразований принадлежала не МВФ, а Саммерсу. Липтон описывает это так: «Ларри [Саммерс] уловил главное. Однажды он сказал мне: «Знаешь, если люди не могут перепрыгнуть высокий барьер, то надо пристроить к нему лестницу с определенным количеством ступеней». И Ларри создал новый инструмент МВФ, который был связан с меньшим числом условий, меньшими деньгами, ограничен временными рамками и предназначен только для стран с переходной экономикой. Эта программа соответствовала применяемому МВФ критерию равного подхода и была доступна всем странам с переходной экономикой, в том числе восточноевропейским, которые в ней участвовали», и добавляет: «Мы знали, что ФСП не позволит нам добиться нулевой инфляции или нулевого бюджетного дефицита. Идея заключалась в том, чтобы Россия сделала шаг в этом направлении и закончила этот процесс позже и на более строгих условиях, но тогда, когда она будет в состоянии их выполнить. Мы должны были считаться с тем, что в этот период Центральный банк России находился в руках людей, которые не поддерживали программу реформ. И значение этого фактора просто нельзя было недооценивать»{285}.

Формально МВФ был независимой организацией, подчиненной только своему Совету директоров. Однако в действительности Соединенные Штаты оказывали определенное влияние на решения МВФ, и в.период администрации Клинтона США проводили в МВФ четкую линию по отношению к России. Экономисты фонда на рабочем уровне жаловались на «политизацию» их деятельности, но их протесты не доходили до руководства фонда{286}. Камдессю и его заместитель Стэнли Фишер принимали непосредственное участие во всех операциях по России. Камдессю особенно высоко ценил выпавшую на его долю геополитическую миссию.

МВФ играл ведущую роль в вопросе российской стабилизации, но другие международные финансовые институты в начале 90-х годов тоже развернули в России свои программы {287} . [62] Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) начал крупную программу кредитования России, нацеленную на стимулирование реструктуризации предприятий. Всемирный банк также выделил ссуды, дополнявшие кредиты МВФ, направленные на макроэкономическую стабилизацию. Однако основное внимание Всемирного банка в России было сосредоточено на реализации крупномасштабных структурных программ в различных секторах экономики: сельском хозяйстве, транспорте, угольной и нефтедобывающей промышленности, социальной сфере. Подчиненная Всемирному банку Международная финансовая корпорация (МФК), отвечавшая за финансирование частного сектора, также инициировала крупные программы по приватизации и развитию рынка капиталов. За первые два года работы в России Всемирный банк выделил 10 кредитов на общую сумму около 3 млрд. долл., что в короткий период сделало Россию почти самым крупным клиентом этого банка.

Однако этот ранний период был неблагоприятным для Банка России. Сельское хозяйство, бывшее одним из главных объектов приложения его усилий, менялось очень медленно. Миллиарды, истраченные в попытках реструктурировать угольную отрасль, сопровождались коррупцией и невысокими экономическими показателями. И хотя к середине 90-х годов Россия стала третьим по величине получателем кредитов Всемирного банка, результаты были неоднозначными. Как откровенно признавалось в пресс-релизе Всемирного банка, «к 1995 году российский финансовый портфель банка вызывал наибольшую тревогу» {288} . [63]

Принимая решения об оказании помощи России в сфере микро- или макроэкономики, представители администрации Клинтона старались выявить в российском правительстве лиц, наиболее тесно связанных с реформами. Учитывая нестабильность российских институтов в тот период, те, кто занимался вопросами американской помощи России, уже на раннем этапе приняли решение поддерживать конкретных лиц, выступавших за реформы, полагая, что без реформаторов не может быть реформ. На самом высшем уровне эта стратегия предусматривала поддержку Бориса Ельцина. На протяжении всего бурного периода 1992-1993 годов, когда правила политической игры в России выглядели неопределенно и прочность власти Ельцина оставляла желать лучшего, правительство США пыталось использовать обещания помощи как средство сохранения у власти Ельцина и его команды{289}.

Сначала Буш выступил с большой речью об оказании помощи, а в апреле 1992 года, во время бурной шестой сессии Съезда народных депутатов, когда Егор Гайдар, в то время заместитель премьера по экономике, боролся за политическое выживание, МВФ объявил о своей первой программе помощи России. В сентябре 1993 года, в разгар противостояния Ельцина с российским парламентом, Клинтон подписал закон о предоставлении России и другим новым независимым государствам помощи в размере 2,5 млрд. долл. Тем самым американский президент недвусмысленно дал понять, что помощь шла на ту сторону баррикады, на которой находился Ельцин. Российский президент тоже играл в эту игру, призывая западные правительства весной 1993 года оказать ему помощь, «пока еще не поздно»{290}. В ответ Руслан Хасбулатов, спикер Съезда народных депутатов и в то время главный противник Ельцина, потребовал от правительств стран Запада, в первую очередь Соединенных Штатов, прекратить вмешательство во внутренние дела России{291}. Западные критики Клинтона отмечали, что он слишком явно связал себя с одной личностью, а не с политикой. Однако на протяжении нескольких периодов обострения обстановки творцы американской внешней политики продолжали придерживаться этого курса.

Помимо поддержки самого Ельцина, представители американской администрации оказывали особую помощь тем деятелям российского правительства, которых они считали реформаторами. В этом плане наиболее предпочтительным партнером американских программ помощи был Анатолий Чубайс, сначала как глава Госкомимущества, а потом как первый заместитель премьера. Задолго до прихода к власти Клинтона и открытия представительства AMP в Москве Чубайс при финансовой поддержке Фонда Форда создал вместе со своими американскими партнерами Андреем Шлейфером и Джонатаном Хэем весьма эффективную программу технической помощи. Российский эмигрант, специалист по микроэкономике из Гарварда, Андрей Шлейфер снабжал Чубайса идеями для первой программы приватизации, а молодой юрист Хэй, работая непосредственно в аппарате Госкомимущества, являлся главным каналом доведения этих идей до российской бюрократии.

Вопреки распространенным представлениям, Россия никогда не принимала американскую модель приватизации. Шлейфер, Чубайс и их единомышленники выступали за такую программу приватизации, при которой большая часть собственности приватизируемых предприятий перешла бы в руки «внешних» субъектов, поскольку только эти «внешние» собственники могут реально дисциплинировать менеджеров предприятий и заставить их «выполнять доверенную им миссию максимального увеличения доходов акционеров» {292} . Эта схема в дальнейшем была узаконена как первый вариант программы приватизации 1992 года. Съезд народных депутатов выступал за другой вариант, согласно которому работники предприятий (и в первую очередь директорский состав) получат основную долю собственности. Это было названо вторым вариантом приватизации в той же программе 1992 года. Три четверти из 100 тыс. приватизированных в 1992-1994 годах предприятий избрали второй вариант, а не более американизированную модель собственности {293} . Таким образом, в одной из, пожалуй, наиболее важных программ экономической реформы на этом раннем этапе к американским советам не прислушались. Тем не менее, по другим аспектам приватизации, как, например, о предпочтительности бесплатной передачи собственности перед продажей, необходимости проведения приватизации в максимально сжатые сроки, влияние американцев было заметно [64] . Общая идеология, щедрая финансовая поддержка со стороны Фонда Форда и тесные личные взаимоотношения между Чубайсом и его заместителями Дмитрием Васильевым и Максимом Бойко, с одной стороны, и Шлейфером и Хэем — с другой, привели к тому, что Госкомимущество воплотил в жизнь самую успешную программу «технической помощи» в России того периода [65] .

Когда Агентство международного развития начало в конце концов осуществлять свои программы в России (и заменило Фонд Форда в качестве ведущего источника финансирования Госкомимущества), оно попыталось повторить успех ГКИ, делая ставку на то, что поддержка конкретных реформаторов воплощает наилучшую стратегию поддержки реформ. Если Чубайс поддерживал какое-то предложение, то оно щедро финансировалось при минимальном контроле или вообще без такового. Годы спустя некоторые наблюдатели подвергли AMP резкой критике за поддержку Чубайса{294}. Однако в ретроспективе представители администрации Клинтона продолжали защищать стратегию выявления реформаторов и их поддержки. Говорит Брайан Этвуд: «Экономическая политика в национальном масштабе проводилась практически одним человеком и его коллегами. Если бы у вас не было с ним контакта, вы не смогли бы в такой степени влиять на его мышление, как это имело место в действительности»{295}. Координатор Госдепартамента Ричард Морнингстар к этому добавляет: «Считали ли мы, что с Чубайсом можно было работать? Несомненно. Он был нашей лучшей надеждой, тем человеком, через которого можно было осуществить перемены, к которым мы стремились. Это был не вопрос поддержки его как личности. Речь шла о поддержке того, чего он и другие пытались добиться. При всем моем критическом отношении к некоторым программам я в этом не усомнюсь ни на минуту. Выпали определенные карты — а он выглядел как серьезный козырь, — и мы постарались извлечь из этого максимум»{296}.

На пике операций AMP в России американские специалисты работали практически во всех российских правительственных учреждениях, имевших отношение к экономической реформе. В бюрократии тесные личные отношения с реформатором были ключом к успеху. Например, Министерство финансов, возглавляемое радикальным реформатором Борисом Фёдоровым, считалось перспективным объектом приложения помощи, в то время как Министерство сельского хозяйства — бюрократия, в которой реформатор не выделялся, — считалось в этом плане менее перспективным и менее приоритетным{297}.