Чтение онлайн

Энергосбережение и рыночная реформа …… 75,83

Природоохранная политика и технология …… 62,60

Экономическая реструктуризация и финансовая реформа …… 59,60

Реструктуризация продовольственной системы …… 49,70

ННГ: специальные гуманитарные инициативы …… 38,46

Фонд Евразии …… 12,90

Итого: …… 1598,97

Из 5,45 млрд. долл. прямой американской помощи России в период 1992-1998 годов только 2,3%, или 130 млн. долл., предназначались программам, непосредственно связанным с демократической реформой [76] . Когда к этим цифрам добавляются средства, направленные правительством США по каналам Министерства торговли, Зарубежной корпорации частных инвестиций, американского Эксимбанка и Агентства по торговле и развитию, то приоритет экономики становится еще более наглядным.

В годы дискуссий, возникших в ответ на неоднозначные результаты российских экономических реформ, аналитики, неправительственные эксперты и правительственные чиновники — все подчеркивали отрицательные последствия указанной системы приоритетов в области реформ, которая с подачи Саммерса и Липтона была в целом принята администрацией Клинтона за основу политики. Некоторые утверждали, что еще раньше не было уделено достаточного внимания реформированию российских институтов{345}. Другие подчеркивали пренебрежение вопросами социальных гарантий. На эту критику Клинтон и другие западные представители отвечали в то время и в последующем, ссылаясь на то, что они хорошо понимали важность реформирования российских институтов, но просто видели, что в тех условиях нельзя было откладывать реформы до тех пор, пока в стране не укоренятся эти новые институты. Напомним приводившееся ранее высказывание Стэнли Фишера: «Сейчас вы читаете высказывания этих критиков о том, как мы не понимали необходимости институционной реформы. Это неправильно. Честно будет сказать, что никто не понимал, насколько трудной будет эта реформа с учетом интересов бюрократических и других групп, специальных интересов, существовавших в России. Я бы не сказал, что необходимость этой реформы недооценивалась. Скорее, это касалось оценки трудностей, связанных с изменением этих институтов»{346}. Кроме того, российское правительство уже само начало (хотя частично и с неоднозначными результатами) многие реформы, которые обычно ассоциируются с попытками проведения в России политики «шоковой терапии». Команда Клинтона видела свою роль в том, чтобы помочь в проведении этих реформ, а не пытаться переписать их или повернуть вспять то, что уже было спланировано.

Другая группа критиков подчеркивала отсутствие демократических реформ как главную причину экономических трудностей в странах с переходными режимами вообще и конкретно в России {347} . Например, в докладе Национального демократического института Госдепартаменту в декабре 1994 года отмечалось: «Экономическое развитие без политической свободы является противоречием и в конечном счете обречено на провал. Демократическая политическая система и свободная рыночная экономика являются двумя сторонами одного и того же процесса, зависящими друг от друга» {348} . В ретроспективе опыт реформ в посткоммунистических странах показывает, что те, кто более быстро идет по пути демократизации, показывают лучшие результаты в экономике {349} . Однако решения относительно последовательности проведения реформ должны были приниматься тогда, когда этого опыта еще не было. Общее мнение в 1993 году было как раз противоположным — считалось, что демократизация затруднит проведение экономической реформы. К тому же в январе 1993 года эта критика не звучала столь четко, а сторонники такого подхода еще не вошли во внутренний круг администрации Клинтона, определявший политику в области иностранной помощи [77] . Советники Клинтона считали, что демократическая консолидация в России имела важное значение для национальной безопасности США {350} , что экономическая реформа будет способствовать консолидации демократических сил, а не наоборот.

Таким образом, отдавая приоритет экономике, все полагались на «настоящих экономистов» — Саммерса и Липтона, и в центре внимания было здоровье макроэкономики.

В риторическом плане администрация Клинтона была за продвижение демократии в России. Однако американская риторика не подкреплялась американскими долларами. Например, в 1993 году на встрече в Ванкувере США и Россия создали совместную Комиссию по проблемам конверсии, окружающей среды и торговли, но аналогичной рабочей группы по проблемам политической реформы создано не было. Управление международного развития совместно с Национальным фондом за демократию финансировали деятельность в России Международного республиканского института, Национального демократического института и Института свободных профсоюзов, Центра международного частного предпринимательства. AMP поддерживало программы демократической помощи, осуществлявшиеся через его организации АВ A-CEELI и ARD-CHECCHI, а также Международным фондом избирательных систем, агентством «Интер-ньюз», Фондом Евразии и рядом других неправительственных организаций{351}. Эти группы вели работу по формированию политических партий, ассоциаций бизнеса, профсоюзов, гражданских организаций, по продвижению избирательной реформы, созданию правового режима и независимой прессы. Бюджеты этих организаций были всего лишь бледной тенью того, что шло на «техническую помощь» в области экономики. На пике программ финансовой помощи в 1994 финансовом году, когда Россия получила 1,6 млрд. долл. в рамках Закона «О поддержке свободы…», только 99,5 млн. долл. предназначались на поддержку политических реформ. Помощь администрации Клинтона к моменту последнего бюджета экономической помощи России на развитие демократии в рамках того же Закона несколько расширилась — на 16,1 млн. долл. Эта цифра составляла всего лишь 2% от общего объема американской помощи России в 2001 году{352}.

Учитывая энергичную риторику высших представителей американской администрации по поводу важности демократических преобразований в России, относительно малые ассигнования на помощь развитию этой демократии представляются примечательными. Поддержка демократических реформ — трудный и плохо понимаемый процесс, заставляющий одних утверждать, что США вообще не должны с этим связываться. Такой подход заметно контрастировал с хорошо понятной программой достижения экономической стабилизации. Западные чиновники, как американцы, так и европейцы, вообще трудно представляют себе, как надо эффективно продвигать демократию за рубежом{353}. Другие предостерегали, что поддержка демократии — слишком деликатный процесс. Но тогда почему поддержка идеи свободных выборов является политически более острой проблемой, чем советы о том, как перераспределять собственность?

Третий и, пожалуй, самый убедительный аргумент связан с уже обсуждавшимся приматом экономической реформы. Если американцы будут слишком энергично двигать демократические реформы, они могут осложнить достижение своих целей в преобразовании российской экономики.

Четвертый, часто употреблявшийся представителями администрации Клинтона аргумент сводился к тому, что помощь демократии не требует таких больших затрат и обходится дешевле, чем помощь в экономике. Брайан Этвуд поясняет: «Программы поддержки демократии не требуют больших затрат. Даже если речь идет о проведении успешной избирательной кампании, может потребоваться 15-20 млн. долл. на оборудование и обеспечение процесса голосования, а это не такие большие деньги»{354}.

Скудным американским ассигнованиям на помощь российской демократии соответствовало и недостаточное внимание, уделявшееся российской государственной реформе. Рынок для своего успешного развития нуждался в государстве, которое защищало бы его, но помощь США в реконструкции российского государственного аппарата была минимальной. AMP финансировало некоторые проекты, направленные на создание режима правового государства, но в начале 90-х годов эти программы были малоэффективны{355}. Программ, направленных на сокращение государственного аппарата, считавшихся многими иностранными аналитиками приоритетными, просто не существовало{356}. Были некоторые мелкие проекты по оказанию технической помощи в плане проведения реформ местного самоуправления, но они составляли лишь часть общего пакета помощи. Например, Фонд Евразии вел некоторую работу в этом направлении, но из его общего годового бюджета в 20 млн. долл. только 23% было выделено на обеспечение реформ местного самоуправления{357}.

В первые годы осуществления программ помощи новым независимым государствам основной объем американской помощи направлялся в Россию. В 1994 году, когда программы достигли своего пика, в регион было направлено 2,5 млрд. долл., причем на долю России пришлось 65% всех ассигнований. Отчасти это отражало стратегический расчет. Если России удастся успешно перейти к рынку и демократии, то у остальных стран, возникших на постсоветском пространстве, будет больше шансов последовать ее примеру. Если же Россия потерпит фиаско, ни одной из них не удастся создать у себя рыночные и демократические институты. Россия продолжала оставаться ключевым звеном региона. Экономический рост ее благотворно скажется на всех этих странах, в то время как экономический застой даст цепную реакцию по всей территории бывшего Советского Союза.

Однако к 1995 году размер «пирога» помощи сократился до 850 млн. долл., и доля России в нем тоже сократилась до 45% {358} . В 1995 году заместитель госсекретаря Тэлботт (он получил повышение с должности посла по особым поручениям) сообщал, что Соединенные Штаты проводят целенаправленное перераспределение помощи в пользу других республик бывшего Советского Союза, и предсказывал, что около 2/3 всех ассигнований по Закону «О поддержке свободы…» будет направлено в остальные 11 государств СНГ. {359} Отчасти это перераспределение помощи в пользу «нерусских» республик диктовалось стратегическими соображениями укрепления безопасности и независимости Украины и Узбекистана и развития отношений с нефтедобывающими государствами Каспийского региона {360} . В этом же плане оказывалось определенное давление со стороны Конгресса. К 1997 году Украина оказалась самым крупным получателем американской помощи в регионе, занимая третье место после Египта и Израиля в общем перечне получателей американской помощи в мире. Армения стала самым крупным получателем помощи в пересчете на душу населения, в то время как ее заклятому врагу Азербайджану вообще было отказано в помощи в соответствии с пунктом 907 Закона «О поддержке свободы…» [78] . Это распределение не было связано с какими-то стратегическими расчетами, но отражало расстановку внутриполитических сил в США, в первую очередь преференций армянской общины в значимой Калифорнии. К 1998 году Россия получала только 17% ассигнований, выделенных на помощь новым независимым государствам {361} . (В конце концов в Америке нет российского лобби, в отличие от существующих там лобби государств Балтии, Украины и Армении.)

Администрация Клинтона сделала проблему преобразований в России значительно более приоритетным направлением своей внешней политики, чем это имело место при президенте Буше. В философском плане основные политические советники Клинтона были вильсонианцами. Они были глубоко убеждены и вполне убедительно аргументировали, что укрепление демократии и капитализма в России имело принципиальное значение и могло рассматриваться как отвечающее интересам национальной безопасности США. Эти аргументы подкреплялись конкретными политическими шагами, включая расширение двусторонней помощи и более целеустремленную работу по мобилизации многосторонней помощи России.

На слушаниях по его утверждению в должности Лоренс Саммерс заявил: «Задача реконструкции российской экономики — самая крупная задача такого рода после “плана Маршалла”»{362}. Таким образом, прошло почти полвека с того момента, когда Америка взвалила на себя подобную гигантскую миссию «строительства нации», причем на этот раз в таком большом и важном государстве, как Россия. Команда Клинтона взялась с оптимизмом за эту задачу — помогать и направлять осуществление реформ в далекой чужой земле. В конце концов «холодная война» только что закончилась. В сравнении со сдерживанием коммунизма такая задача представлялась легкой.