Чтение онлайн

Порядок, в котором Морнингстар перечислил названные им цели, никак не отражал приоритетности финансовых затрат в трех названных сферах. Наоборот, многие в администрации Клинтона, особенно Перри и его окружение в Министерстве обороны, считали Совместное снижение угроз наиболее важной программой помощи России. Перри называл эти программы «обороной другими средствами» и поддерживал их на протяжении первой администрации Клинтона, особенно подчеркивая необходимость придания безъядерного статуса Украине{315}. К нему прислушались. В 90-х годах бюджет ССУ составлял около половины средств, выделявшихся на экономические реформы, но в шесть раз больше того, что шло на поддержание демократии. Постепенно экономическая помощь России сокращалась, но бюджет ССУ оставался на достаточно высоком уровне — примерно 400 млн. долл. в год, хотя это постоянно вызывало споры в администрации{316}. Всего за время пребывания Клинтона в Белом доме Пентагон получил около 2,6 млрд. долл. на ССУ и фактически истратил на эту программу почти 2 млрд. долл.{317} В 2001 финансовом году бюджет Министерства обороны все еще предусматривал 385,7 млн. долл. на оказание помощи России. По сравнению с этим в бюджете AMP на 2001 год 9 млн. долл. было выделено на экономическую реструктуризацию, 10,4 млн. долл. — на развитие частного сектора и 16 млн. долл. — на развитие демократических реформ{318}.

Первоначально программа ССУ по России была направлена главным образом на уничтожение ядерного оружия. В 1997 финансовом году сенаторы Нанн, Лугар и республиканец от штата Нью-Мексико Пит Доменичи добились принятия поправки к Закону об ассигнованиях на оборону, предусматривавшей выделение Министерству обороны и Министерству энергетики дополнительно 94 млн. долл. на помощь России и другим постсоветским государствам в обеспечении безопасного хранения их ядерного, химического и биологического оружия. В рамках программы ССУ администрация Буша создала в Москве и Киеве Международные центры по науке и технике (МЦНТ). В задачу центров входило обеспечение работой специалистов-атомщиков, чтобы удержать их от эмиграции в страны-изгои. В конечном счете финансирование этих центров перешло от Министерства обороны к Госдепартаменту. В момент наибольшей активности, по оценке Госдепартамента, центры в Москве и Киеве обеспечивали работой до 11,5 тыс. бывших советских ученых-атомщиков {319} . [67]

Параллельно с этим Министерство энергетики также осуществляло несколько программ, направленных на реформирование сферы ядерной безопасности в России. В 1994 году американские ядерные лаборатории установили контакты с коллегами в прежде закрытых российских городах Арзамас-16 и Челябинск-70. В результате этих контактов между национальными лабораториями, дополнявшими межправительственное сотрудничество между американским Министерством энергетики и российским Министерством атомной промышленности, была разработана Программа по защите, контролю и отчетности в отношении ядерных материалов (ПЗКОЯМ). Эта программа была направлена на обеспечение безопасности хранения и ведения отчетности о российских ядерных материалах. Развивалась она медленно, поскольку никто не хотел отвлекаться от главной задачи — ядерного разоружения, особенно придания безъядерного статуса Украине, Беларуси и Казахстану{320}. Начав со скромного бюджета в 3 млн. долл. в 1993 году, эта программа в период администрации Клинтона к 2001 году расширилась до 145 млн. долл.{321}

В этот же период Министерство энергетики США инициировало Программу предотвращения распространения (ППР). Сходная по своему содержанию с программой МЦНТ, она была направлена на то, чтобы предоставить средства ученым-ядерщикам, которые были готовы использовать свои знания и технологический потенциал в гражданской сфере. В 1994 году Конгресс выделил на эту программу 35 млн. долл. В последующем эта цифра ежегодно снижалась. В 1998 году Министерство энергетики начало новую программу под названием «Инициатива ядерных городов», на которую в 2000 году было выделено 25 млн. долл.{322} К 2001 финансовому году бюджетные средства, выделенные Министерству энергетики на оказание помощи России, составляли 335,5 млн. долл., что делало это бюрократическое ведомство самым крупным поставщиком помощи России, его опережало лишь Министерство обороны. В отличие от этого, «российский» бюджет Агентства международного развития на 2001 финансовый год составлял 91,4 млн. долл., в то время как все ассигнования в рамках Закона «О поддержке свободы…» составляли 159,4 млн. долл., то есть менее половины того, чем располагало Министерство энергетики{323}.

В первые годы осуществления Программы совместного снижения угроз никто в администрации Клинтона не сомневался, что она должна быть продолжена. Однако были споры относительно приоритетности этой программы в общей бюджетной схеме Пентагона. Уильям Перри и его аппарат настойчиво добивались расширения финансирования этой программы, даже в ущерб некоторым другим проектам Министерства обороны. Перри вспоминает: «Мне надо было составить реалистичную программу, найти источники ее финансирования, а затем пойти в Конгресс и заявить: «Мы не собираемся выполнять те шесть программ, которые вы от нас ожидаете. Вместо этого мы намерены направить деньги на реализацию программы Нанна-Лугара». Теперь мы это делаем… Сэм Нанн оказал мне очень серьезную поддержку, и нам удалось преодолеть сопротивление оппозиции»{324}.

Сотрудники Перри также считали, что эту программу следует продолжать вне зависимости от развития политической или экономической обстановки в России, поскольку сокращение ядерного потенциала способствовало укреплению национальной безопасности США независимо от того, кто сидел в Кремле. Особенно энергично защищал эту программу заместитель министра обороны Эштон Картер, старавшийся сбросить со счетов всех, кто пытался перераспределить денежные средства на экономическую и политическую реформы. Он объяснял это так: «Я делал акцент на вопросах безопасности, а не на реформах, поскольку считал, что поддержка всеобъемлющего плана реформ выходила за рамки возможностей внешней политики США. Может быть, это и была хорошая идея, но она оказалась не по силам нашему правительству. Я знал, что были люди, считавшие помощь реформам ключевой проблемой, и что это было возможно, но я так не считал»{325}. В своем выступлении по России в марте 1994 года Перри также отмечал: «Как у министра обороны у меня более узкий круг интересов. Моя главная забота заключается в укреплении безопасности Соединенных Штатов»{326}.

В то же время те, кто занимался экономическими преобразованиями в России, старались добиться расширения помощи в деле экономической стабилизации и осуществления программы приватизации. Эти экономисты считали, что, если Россия получит крепкую экономику, ее правительство сможет самостоятельно финансировать свою программу ядерного разоружения. Более того, если Россия сможет дополнить крепкую экономику демократической системой правления и полностью интегрироваться в западное демократическое сообщество, Соединенным Штатам не надо будет беспокоиться, сколько у России останется ядерного оружия. Те же, кто был больше заинтересован в российских внутренних преобразованиях, считали, что баланс помощи был слишком явно смещен в пользу программ безопасности. Преемник Тэлботта на посту посла по особым поручениям для новых независимых государств, впоследствии посол США в России Джеймс Коллинз отмечает: «В 90-х годах нам так и не удалось оторваться от старой круговой диаграммы времен «холодной войны». Основные денежные средства, основные программы и основные усилия направлялись на обеспечение безопасности, остальные не могли за этим угнаться. Если говорить об упущенных возможностях, то я всегда считал одной из важных упущенных возможностей в 90-е годы… то, что нам не удалось лучше сбалансировать эту круговую диаграмму расходов. Я бы сказал, что почти все — около 80% — было направлено на безопасность; на программу Нанна-Лугара, программы Министерства энергетики — лишь в некоторых аспектах»{327}.

Однако выделяемые в качестве помощи России денежные суммы не могли свободно перебрасываться даже при администрации Клинтона. Поскольку средства на программу Нанна-Лугара шли из бюджета Министерства обороны, чиновники в Министерстве финансов или Агентстве международного развития не могли по своему усмотрению направлять их на другие цели. Программы по линии Министерства обороны в финансовом отношении реализовывались независимо от других программ помощи. Даже координатор американской помощи новым независимым государствам в Госдепартаменте, в обязанности которого входили контроль и координация всей помощи России, фактически мало что контролировал, не говоря уже о том, чтобы оказывать какое-то влияние на эти программы{328}.

Программа совместного снижения угроз была инициирована администрацией Буша и получила дальнейшее развитие при Клинтоне. В центре внимания также оставалась продовольственная помощь России. Гуманитарная катастрофа, которую в 1992 году предсказывали бывшему Советскому Союзу с обложек американских еженедельных журналов, так и не произошла. Однако сформировавшееся в Конгрессе США могущественное аграрное лобби позаботилось о том, чтобы эти программы не сокращались, несмотря на поступавшую информацию о коррупции, бесхозяйственности и вообще отсутствии потребности в ней. Даже в 1993 году на встрече в верхах в Ванкувере почти половина всех средств, выделенных в помощь России, предназначалась для обеспечения поставок продовольствия. Из общей суммы в 1,6 млрд. долл. двусторонней помощи, выделенной России, 194 млн. долл. ушло на оплату безвозмездных поставок, 700 млн. — предоставлено в виде связанных кредитов на закупку продовольствия. На этом фоне определенным контрастом выглядит то, что администрация Клинтона на этой же встрече в Ванкувере выделила дополнительно 148,4 млн. долл. на развитие частного сектора и только 48 млн. долл. — на поддержку демократии. Почти десятилетие спустя бюджет помощи все еще предусматривал 60,5 млн. долл. на продовольствие по линии Министерства сельского хозяйства США, то есть в четыре раза меньше того, что Управление международного развития выделило в тот же год на поддержку демократии{329}.

Несмотря на глубокую вовлеченность новой команды Клинтона в вопросы уменьшения стратегической угрозы и предоставления продовольственной помощи России, у нее была возможность принимать некоторые стратегические решения в плане расстановки акцентов в отношении экономической и политической помощи. В период администрации Буша средства, выделявшиеся на оказание помощи России, были невелики, а стратегия их распределения определена весьма нечетко. Руководитель Управления международного развития в тот период Брайан Этвуд вспоминает: «Если взять начальный период, когда мы только пришли к власти, эта программа была абсолютно неорганизованна; все было в руках Дика Армитийджа из Госдепартамента. Он вел себя, как ребенок в кондитерской лавке, бросал деньги в разные стороны, надеясь, что из этого что-нибудь да выйдет. Никакой стратегии не было, а в AMP многие просто не хотели связываться с этой программой»{330}. Однако по мере того, как ассигнования на помощь росли, новой команде приходилось определять приоритеты.

Начиная с 6 февраля 1993 г., когда состоялось первое заседание руководителей администрации, эта группа в течение трех месяцев занималась разработкой общей стратегии в отношении России и других новых независимых государств. В работе группы участвовали: Клинтон, советник по национальной безопасности Энтони Лэйк, его заместитель Самуэль Бергер, вице-президент Гор со своим советником по национальной безопасности Леоном Фертом, ответственные сотрудники аппарата СНБ по данному региону Тоби Гати и Николас Берне, посол по особым поручениям для стран ННГ Строуб Тэлботт и советник президента Джордж Стефанопулос{331}.