Чтение онлайн

Мэдисон в Палате представителей был обеспокоен всеми этими сенатскими разговорами о монархии и величии. Он считал, что этот сенатский проект титулов, в случае успеха, «нанесет глубокую рану нашему младенческому правительству». [252] Мэдисон, по сути, становился главным выразителем идей народного республиканизма в новом правительстве. Хотя в 1787 году он, безусловно, хотел более сильного национального правительства и очень боялся демократии в законодательных органах штатов, он никогда не колебался в своей приверженности республиканской простоте и высшему суверенитету народа; и он, конечно, не ожидал монархоподобного правительства, которое теперь продвигали некоторые федералисты.

В то время как другие члены Палаты представителей предупреждали, что президентский титул станет первым шагом на пути к «короне и наследственному престолонаследию», Мэдисону не составило труда заставить своих коллег-конгрессменов проголосовать за простой республиканский титул «Президент Соединенных Штатов». [253] Сенат был вынужден согласиться. Победив роялистские порывы Сената, Мэдисон надеялся «показать друзьям республиканцев, — говорил он своему другу Джефферсону, — что наше новое правительство не предназначалось для замены ни монархии, ни аристократии, и что гений народа пока против обоих». [254] Как никто другой из членов Первого конгресса, Мэдисон был ответственен за то, какой простой и непритязательный тон приобрело новое правительство.

Какими бы глупыми ни казались эти споры о титулах, на кону стояли важные вопросы. Создав единого сильного президента, новая федеральная Конституция, несомненно, вернула Америку к заброшенной английской монархии. Но насколько далеко назад к монархии должны зайти американцы? Насколько королевской и царственной должна стать Америка? Насколько английская монархическая модель должна быть перенята новым правительством? Несмотря на поражение предложения Сената о королевских титулах, эти вопросы не исчезли, и тенденции к монархизму сохранились.

Для одних американцев было вполне естественно ориентироваться на британскую монархию при создании своего нового государства, тем более что многие из них считали, что Америка, как и любое молодое государство, должна была повзрослеть в социальном плане, стать более неравной и сословной и, таким образом, стать более похожей на бывшую страну-мать. Но Революция была республиканским отказом от монархизма Великобритании, и поэтому для других американцев было столь же естественно возмущаться тем, что британские обычаи и институты, как сказал один конгрессмен, «висят у нас на шее во всех наших государственных делах, а замечания из их практики постоянно звучат в наших ушах». [255] Казалось, что революция против Великобритании все ещё продолжается.

ВАШИНГТОН БЫЛ РАД, что споры о его титуле закончились простым «Президент Соединенных Штатов». Однако ему все ещё предстояло сделать институт президентства сильным и энергичным. На самом деле, президентство стало тем влиятельным постом, которым оно является, во многом благодаря первоначальному поведению Вашингтона. Даже простым делом — выпуском прокламации по случаю Дня благодарения осенью 1789 года — Вашингтон подчеркнул национальный характер президентства. Некоторые конгрессмены думали, что их просьба о праздновании Дня благодарения будет направлена губернаторам отдельных штатов и исполнена ими, как это делалось при Конфедерации. Но Вашингтон считал, что обращение с прокламацией непосредственно к народу укрепит авторитет национального правительства. [256] Он всегда понимал, что такое власть и как её использовать. Он руководил армией и управлял плантацией; более того, в Маунт-Верноне на него работало больше людей, чем в федеральном правительстве.

С самого начала он знал, чем должно заниматься новое правительство. Как он заявил уже в январе 1789 года, его целью на посту президента будет «вывести мою страну из затруднительного положения, в которое она попала из-за недостатка кредитов, и установить общую систему политики, которая, если её придерживаться, обеспечит постоянное благополучие Содружества». [257] Хотя он окружил себя блестящими советниками, включая Гамильтона в качестве министра финансов и Джефферсона в качестве государственного секретаря, он всегда был сам себе хозяином и твёрдо решил, что правительство будет говорить единым голосом. Он наделил министров своего кабинета большими полномочиями, но всегда оставался под контролем. Он передавал полученные письма руководителям соответствующих департаментов, а они пересылали ему полученные письма. «Таким образом, — вспоминал Джефферсон в 1801 году, обращаясь к своему новому кабинету, — Вашингтон всегда был в точном курсе всех фактов и дел в любой части Союза, к какому бы департаменту они ни относились; он формировал центральный пункт для различных ветвей власти, сохранял единство целей и действий между ними» и брал на себя ответственность за все, что было сделано. [258] Не обладая гением и интеллектуальной уверенностью советников, он часто советовался с ними и медленно и осторожно подходил к принятию решений; но когда он был готов действовать, он действовал решительно, и в случае спорных решений он не сомневался в своих силах. Он создал независимую роль президента и сделал его доминирующей фигурой в правительстве.

Весной и летом 1789 года Конгресс создал три исполнительных департамента — иностранных дел, войны и финансов. Вскоре после этого были приняты законы о создании офисов генерального прокурора, генерального почтмейстера, суперинтенданта земельного управления и губернатора Северо-Западной территории. Хотя Конгресс создавал департаменты и их глав, а президент назначал других чиновников по совету и с согласия Сената, многие понимали, что эти чиновники должны быть просто агентами президента, на которого возлагалась вся полнота исполнительной власти. Другими словами, президент напоминал короля, а его министры выступали от его имени и с его полномочиями.

Другие придерживались иных взглядов на то, как должна быть организована исполнительная власть. Хотя президент назначал федеральных чиновников с согласия Сената, в Конституции ничего не говорилось о том, как они должны быть смещены, кроме как путем импичмента. Одни считали, что все чиновники служат в течение хорошего поведения и могут быть смещены только в порядке импичмента. Другие полагали, что президент может смещать своих назначенцев, но только с одобрения Сената. Гамильтон в «Федералисте» № 77 утверждал, что согласие Сената необходимо как для смещения чиновников, так и для их назначения, и что такая проверка будет способствовать стабильности правительства. Многие члены Первого конгресса согласились с этим. «Новый президент, — предупреждал Теодорик Бланд из Виргинии в мае 1789 года, — может, уволив крупных чиновников, произвести смену министерства и повергнуть дела Союза в беспорядок: не сделает ли это, по сути, президента монархом и не даст ли ему абсолютную власть над всеми крупными департаментами правительства?» [259]

Мэдисон сразу же понял, что лишение президента права единоличного смещения создаст «двухголовое чудовище» и лишит президента возможности эффективно контролировать свою администрацию. Несмотря на разговоры в Конгрессе о том, что президент получит королевские полномочия, летом 1789 года Мэдисон опасался монархии гораздо меньше, чем посягательств законодательной власти на исполнительную. «В нашем правительстве, — говорил он, — меньше необходимости защищаться от злоупотреблений в исполнительном департаменте… потому что это не сильная, а слабая ветвь системы». [260] Доверяя Вашингтону, Мэдисон упорно боролся за право президента и только президента снимать с должности всех, кто назначен на исполнительные посты. Как никто другой, он привел членов Палаты представителей к принятию идеи сильного и независимого президента, который несет полную ответственность за то, чтобы законы исполнялись добросовестно.

Но Сенат не так легко убедить в независимости президента. Он играл определенную роль в процессе назначения и ревностно оберегал свои прерогативы. Многие сенаторы просто полагали, что, поскольку они дали согласие на назначение должностных лиц исполнительной власти, они также должны были дать согласие на их смещение. Другие сенаторы, однако, опасались, что Конституция провалится из-за отсутствия исполнительной власти, и поэтому были готовы признать исключительную ответственность президента за смещение должностных лиц. Они ссылались на пример английского короля, утверждая, что президент должен обладать по крайней мере теми же полномочиями, что и английская корона. Сенат разделился по этому вопросу поровну; только после решающего голоса вице-президента Адамса он уступил право президента смещать чиновников исполнительной власти без его совета и согласия. [261]

Последствия столь близкого голосования были огромны: от него зависела будущая природа президентства. Действительно, как отметил Мэдисон в Палате представителей, решения Конгресса по этому вопросу об отстранении «станут постоянным изложением Конституции; а от постоянного изложения Конституции будет зависеть гений и характер всего правительства». [262] Если бы Сенат мог претендовать на право утверждать смещение президентских назначенцев, чиновники исполнительной власти стали бы зависеть от воли Сената, и в Соединенных Штатах возникло бы нечто похожее на английскую систему ответственности кабинета перед парламентом. [263]