Чтение онлайн

Никто так остро не осознавал важность создания прецедентов, как Вашингтон. «Многие вещи, которые сами по себе и в начале кажутся малозначительными, могут иметь большие и долговременные последствия, если они будут установлены в начале работы нового правительства», — предупреждал он. По его словам, лучше сделать все правильно в самом начале, чем потом пытаться что-то изменить «после того, как это подтвердится привычкой». [264]

Особенно его волновали отношения между президентом и Сенатом. Он представлял себе роль Сената в предоставлении советов и согласий на назначения и договоры как роль совета, аналогичную той, к которой он привык в качестве главнокомандующего, и поэтому предполагал, что большая часть советов и согласий будет даваться устно. Сенат был более неуверен в том, что будет иметь дело с президентом лично, опасаясь, что тот будет ошеломлен. Президент Вашингтон был готов признать, что назначения можно проводить в письменном виде, но он считал, что в вопросах договоров устные переговоры между Сенатом и президентом «незаменимо необходимы». [265]

В августе 1789 года президент обратился в Сенат, чтобы получить его совет и согласие на договор, который он заключал с южными индейскими племенами. Адамс, председательствовавший на заседании, торопливо зачитал каждый раздел договора, а затем спросил мнение сенаторов. Из-за уличного шума некоторые сенаторы не расслышали, что им зачитали, и попросили зачитать договор ещё раз. Затем сенаторы начали обсуждать каждый раздел договора, при этом Вашингтон нетерпеливо поглядывал на них. Некоторые из них чувствовали себя запуганными. Наконец один из сенаторов предложил передать договор и все сопроводительные документы, которые привёз с собой президент, в комитет для изучения. В Вашингтоне началось то, что сенатор Маклей назвал «жестокой яростью». В отчаянии президент воскликнул: «Это сводит на нет все цели моего приезда сюда». Он успокоился, но когда он наконец покинул зал заседаний Сената, его подслушали, сказав, что «будь он проклят, если когда-нибудь снова туда придёт». Через два дня он все же попытался это сделать, но ни президенту, ни Сенату не понравилась эта личная конфронтация. Роль Сената в заключении договоров была отменена. [266] Когда в 1793 году президент издал свою Прокламацию о нейтралитете, он не потрудился спросить согласия Сената и тем самым ещё больше утвердил исполнительную власть в качестве доминирующего органа в ведении иностранных дел.

САМЫМ ВАЖНЫМ МИНИСТРОМ в новой администрации был секретарь казначейства Александр Гамильтон.

Гамильтон, которому в 1789 году исполнилось тридцать четыре года, производил впечатление на всех, с кем встречался. [267] Хотя его рост составлял всего пять футов семь дюймов, а телосложение — небольшое, он обладал властным характером, и к нему охотно тянулись как мужчины, так и женщины. Во многих отношениях он был прирожденным республиканцем: родившись в Вест-Индии как незаконнорожденный сын шотландского торговца («внебрачное дитя шотландского торговца», — усмехался Джон Адамс), он не испытывал никакого интереса к монархическим притязаниям крови и семьи. Он был скорее прирожденным аристократом, чем даже Томас Джефферсон: с самого начала у него не было ни поместья, ни семьи, которые могли бы его поддержать; его гений — это все, что у него было. И какой же это был гений! Мирской французский политик и дипломат Талейран, знавший королей и императоров, относил Гамильтона к числу двух-трех великих людей эпохи.

В шестнадцать лет Гамильтон устроился клерком в купеческую фирму на острове Сент-Круа. Но он жаждал вырваться из своего «проклятого» положения — в идеале на войну, где он мог бы рискнуть жизнью и завоевать честь. Купцы и друзья в Сент-Круа заметили выдающиеся способности мальчика и в 1772 году спонсировали его обучение в подготовительной школе в Нью-Джерси, а затем в Королевском колледже (позже Колумбийском). Ещё будучи студентом колледжа, он написал несколько блестящих революционных памфлетов и вскоре оказался в гуще войны, о которой так мечтал. Он участвовал в отступлении армии Вашингтона через Нью-Джерси и настолько впечатлил Вашингтона, что главнокомандующий пригласил молодого капитана присоединиться к его штабу в качестве адъютанта в звании подполковника. У него было то, что один из его вест-индских спонсоров назвал «похвальным стремлением к совершенству», и больше, чем большинство молодых людей того времени, он хотел славы и известности, которые приходят благодаря военному героизму. [268] Не раз он шёл на смерть на поле боя и рисковал так, что другие офицеры качали головами от его безрассудной храбрости. В 1781 году он заявил Вашингтону, что сложит с себя полномочия, если ему не дадут командование. Под таким давлением Вашингтон уступил и назначил его командиром батальона, а затем бригады в Йорк-Тауне в октябре 1781 года. Гамильтон уговорил себя возглавить крупную штыковую атаку на британские редуты, и он максимально использовал предоставленную ему возможность проявить галантность, оказавшись первым над редутом. Атака была успешной, и хотя семь французских и американских солдат были убиты и пятнадцать ранены, Гамильтон вышел из боя невредимым. [269]

Поскольку он вырос в Вест-Индии и приехал на североамериканский континент подростком, у Гамильтона не было той эмоциональной привязанности к определенной колонии или штату, которая была у большинства других основателей. Он, естественно, мыслил в масштабах страны и с самого начала революции сосредоточил своё внимание на правительстве Соединенных Штатов. В 1781–1782 годах он написал серию замечательных работ о путях укрепления Конфедерации. В 1782 году Нью-Йорк избрал его, в возрасте двадцати семи лет, одним из своих представителей в Конгрессе. Там он познакомился с Джеймсом Мэдисоном, и началось плодотворное сотрудничество в деле укрепления национального правительства. Это сотрудничество привело к тому, что в начале 1780-х годов попытки расширить полномочия Конфедерации зашли в тупик и привели к Конвенту в Аннаполисе в 1786 году, затем к Филадельфийскому конвенту в 1787 году и, наконец, к написанию «Федералистских работ» в поддержку Конституции. Когда Гамильтон стал министром финансов, у него были все основания полагать, что это сотрудничество между ним и Мэдисоном, лидером федералистов в Палате представителей, продолжится.

Однако в конечном итоге представление Гамильтона о том, каким должно быть федеральное правительство, отличалось от представления Мэдисона. Вместо бескорыстного судебного государства Мэдисона Гамильтон представлял себе Соединенные Штаты как великую могущественную нацию, подобную Великобритании и другим государствам современной Европы, возглавляемую энергичным правительством и предназначенную, как он говорил, «для достижения великих целей». [270] На посту министра финансов Гамильтон находился в идеальном положении для реализации своего представления о том, какими должны стать Соединенные Штаты. Словно подражая знаменитому британскому премьер-министру и первому лорду казначейства сэру Роберту Уолполу, который успешно создавал британское государство в первые десятилетия XVIII века, Гамильтон видел себя своего рода премьер-министром при монархическом президентстве Вашингтона. Иногда он даже говорил о «моей администрации». Поскольку он считал, что «большинство важных мер любого правительства связано с казначейством», он чувствовал себя вправе вмешиваться в дела других департаментов и брать на себя ведущую роль в организации и управлении правительством. [271]

В отличие от Джефферсона как главы Государственного департамента и Нокса как главы Военного департамента, Гамильтон как секретарь казначейства обладал необычайной степенью власти и независимости. Вашингтон относился к Джефферсону и Ноксу только как к советникам и часто сам принимал непосредственное участие в ведении иностранных дел и военных вопросов. Но к Гамильтону он относился по-другому — в основном потому, что считал, что Министерство финансов по Конституции отличается от других департаментов. Когда в 1789 году Конгресс создал Государственный и Военный департаменты, он просто объявил, что секретари должны выполнять такие обязанности, какие потребует президент. Однако, создавая Министерство финансов, он не упомянул президента и вместо этого потребовал, чтобы секретарь отчитывался непосредственно перед Конгрессом. Не желая посягать на власть Конгресса, Вашингтон, таким образом, предоставил Гамильтону гораздо большую свободу действий в управлении казначейством, чем другим секретарям. [272]

Ободренный таким образом, Гамильтон даже начал вмешиваться в законодательную деятельность Конгресса. Действительно, одной из причин, по которой Палата представителей в первых конгрессах обходилась без постоянных комитетов, было то, что вскоре она стала полагаться на глав исполнительных ведомств, в частности на секретаря казначейства, при подготовке большинства своих законопроектов. В конце июля 1789 года Палата представителей учредила Комитет путей и средств для консультирования по финансовым вопросам, а 2 сентября 1789 года был создан Департамент казначейства. 11 сентября Александр Гамильтон был назначен секретарем казначейства, а шесть дней спустя Палата представителей распустила свой Комитет по путям и средствам, заявив, что будет полагаться на Гамильтона в своих финансовых вопросах. «Конгресс мог бы с таким же успехом отправиться домой, — жаловался в 1791 году страдающий диспепсией Уильям Маклей, — мистер Гамильтон всемогущ и не терпит неудач ни в чём, за что бы он ни брался». [273] Только в 1795 году, после отставки Гамильтона из Министерства финансов, Палата представителей вновь учредила Комитет по путям и средствам.

Поскольку оппозиционные группы в Британии традиционно считали казначейство важным источником политической коррупции, некоторые члены Первого конгресса относились к новому секретарю казначейства с подозрением — и не без оснований: его возможности для злоупотребления покровительством и влиянием были огромны. Казначейство было самым крупным ведомством: несколько десятков сотрудников в казначейском управлении и более двух тысяч таможенных чиновников, налоговых агентов и почтмейстеров, разбросанных по всей стране. [274] В 1789 году секретарь казначейства состоял из тридцати девяти человек в центральном офисе, включая шесть главных офицеров, тридцать одного клерка и двух посыльных; к 1792 году их число выросло до девяноста. Для сравнения, другие департаменты были крошечными: в самом начале государственный секретарь имел четырех клерков и одного посыльного, военный секретарь — только трех клерков, а генеральный прокурор — ни одного, поскольку ещё не существовало Министерства юстиции.

Однако по современным европейским меркам штат штаб-квартиры казначейства был мизерным и отличался республиканской простотой. Французский посетитель офиса казначейства в 1794 году был поражен, обнаружив, что секретарь обслуживается только одним грубо одетым слугой, сидящим за простым сосновым столом, покрытым зелёным сукном, его записи лежат на самодельных дощатых полках, в «министерском офисе», обстановка которого не могла стоить больше десяти долларов — везде «спартанские обычаи». [275]

Став министром финансов, Гамильтон вознамерился сделать для американских финансов то, что в начале XVIII века сделало английское монархическое правительство, заложив основу для стабильности и торгового господства Англии. Хотя Гамильтон отрицал свою принадлежность к монархистам, Гувернер Моррис позже вспоминал, что Гамильтон «по принципу был противником республиканского и приверженцем монархического правительства». [276] Во время своей пятичасовой речи на Конституционном конвенте Гамильтон заявил, что британское правительство — «лучшее в мире» и что «он сильно сомневается, что в Америке будет действовать что-либо, отличное от него». [277] Как бы ни менялись его настроения между монархией и республиканством, монархическое правительство Англии, безусловно, было образцом для его финансовой программы в 1790-х гг. Как никто другой из американцев, он рассматривал опыт Англии XVIII в. как предметный урок для США и намеренно стремился повторить великие достижения Англии в области политической экономии и государственной политики.