Чтение онлайн

Критический момент наступил в сентябре 1993 года, когда Ельцин объявил чрезвычайное положение и приказал распустить Верховный Совет. Хасбулатов и Руцкой скрылись в Белом доме с группой оппозиционных депутатов. В разгар этого национального кризиса 15 региональных губернаторов выступили против действий Ельцина и даже сплотились вокруг правительства. Местные тенденции популярности Ельцина помогают объяснить, какие губернаторы приняли такую позицию. В регионах, где поддержка Ельцина снизилась в течение предыдущих двух лет, 30 % губернаторов публично выступали против него; там, где поддержка Ельцина наоборот усилилась, – только 11 % опрошенных выступили против.

У Путина, чей рейтинг был выше 80 %, не было таких проблем. Ранее непокорные губернаторы вдруг стали его убежденными сторонниками. Они игриво улыбались и вряд ли издали хоть какой-нибудь звук, когда он лишил их места в Совете Федерации (и всего, что было связано с депутатской неприкосновенностью), поручил президентским префектам наблюдать за ними, сократил их долю доходов в бюджет с 54 % в 1999 году до 35 % в 2005 году и наконец отменил всенародные выборы на их должности.

Поддержка президента сама по себе не изменяла политическую арену. Всплеск рейтинга Путина был частью самоусиливающегося комплекса позитивных сдвигов: увеличившихся налоговых поступлений, расширенных государственных расходов (в реальном выражении), оживленного общественного оптимизма – все это подпитывалось экономическим восстановлением и помогало поддерживать имидж эффективно действующего президента. Убеждение в том, что действия президента эффективны, в свою очередь увеличило его общественную поддержку. Но популярность президента состояла не только в осуществлении функции президентской власти. Его рейтинг был барометром, которым другие субъекты власти пользовались для оценки политической обстановки. Высокие рейтинги сигнализировали противникам Кремля, что с их стороны было бы глупо рисковать. Если бы они это сделали, они бы оказались одни, став легкой добычей для защитников президента. Когда «столбик ртути» опускался вниз, для все той же движимой личными интересами элиты это означало, что было безопасно пойти наперекор правительству, разорвав в клочья проекты президента, захватив власть и деньги себе.

Хотя это гораздо усложняло принятие изменений, низкая популярность президента все же могла повлиять на ситуацию. Даже в тяжелых обстоятельствах в середине 1990-х годов команда Ельцина смогла осуществить некоторые реформы. Это потребовало больших тактических навыков и правильного выбора методов (как описано в главе 6). С другой стороны, даже при очень высоких рейтингах Путину не удалось достичь многих поставленных целей. Он был побежден не столько политической оппозицией, сколько степенью сложности проблем и противоречиями его целей.

Подводя итог, следует отметить, что тяжелый упадок экономики России после 1989 года и энергичное восстановление после 1998 года изменили расстановку политических сил. Как только экономика стала приходить в упадок, то же самое стало происходить и с общественной поддержкой Горбачёва и Ельцина; когда началось восстановление экономики, это помогло поддерживать Путину его высокий рейтинг. Популярность президента и экономические показатели, лежащие в ее основе, определяли, является ли президент свободным в принятии и реализации новых политических стратегий или же его действия блокируются коалицией противников. Когда президенты были очень популярны (Горбачёв в 1987–1989 годах, Ельцин в 1989–1991 годах и Путин с 1999 года), у них была широкая свобода выбора пути [119] дальнейшего развития своей страны. Когда их рейтинг опускался, они топтались на месте и боролись за выживание.

Российские нефтяные и газовые доходы имели важное значение в этой истории: они повлияли на эффективность экономики. Но это происходило не постоянно на протяжении всего времени. Например, во время бума в 1999–2001 годах популярность Путина начала расти, скорее всего, благодаря конкурентоспособности, созданной девальвацией (см. главу 6). И только после 2005 года цены на нефть стали основными стимулами роста (рост добычи нефти и доходов в 2001–2003 годах пошли на пользу и Кремлю, и остальным нефтяным олигархам, спровоцировав между ними конфликты). В то же время, хотя быстро развивающаяся экономика и увеличение налоговых поступлений от продажи нефти и газа после 1999 года предоставляли президенту значительную свободу действий, они не гарантировали, что он будет использовать эту свободу для того, чтобы сделать правительство более авторитарным. Это решение принадлежало лично Путину. Если бы в России в 2000 году был президент с глубокими демократическими убеждениями, он мог бы использовать экономическое возрождение и связанный с ним рост популярности действующего президента для укрепления либеральных институтов. Кроме того, стремительное падение цены на нефть в 1980-е годы не сделало политическую открытость Горбачёва неизбежной. Напротив, более прагматичная стратегия политического самосохранения только усилила бы контроль на внутреннем рынке, сократила расходы, а также болезненно настроила бы рынок по отношению к новым международным условиям. Это то, что сделал бы Андропов. Это, как сказал Горбачёв в свойственной ему манере, относилось к нему лично. В определенные моменты идеи лидеров играли чрезвычайно важную роль.

Здесь мое мнение в некоторых вопросах отличается от общепринятых точек зрения на российскую политику. Характеризуя политические системы, большинство людей начинают с изучения их институтов – правил образования и структур правительства. Каким образом конституция распределяет обязанности между различными ветвями государственной власти и между центральными и региональными властями? Как избирается правительство – по мажоритарной или пропорциональной избирательной системе? Насколько велики формальные полномочия президента по сравнению с правительством? Неудивительно, что в России с 1991 года такие различия объясняют очень мало. Система работает совершенно по-другому в разное время даже без каких-либо значительных изменений в институтах. И наоборот, крупные реформы институтов не очень эффективно повлияли на результаты политики.

В декабре 1993 года Ельцин ввел конституцию, согласно которой президентские полномочия были настолько обширными, что критики назвали ее авторитарной. Она пришла на смену той, которая наделяла правителя фактически диктаторскими полномочиями по отношению к законодательному органу. Означает ли это, что отныне Ельцин мог принимать и осуществлять те реформы, за которые он выступал? Вовсе нет. Его действия по-прежнему на каждом шагу блокировались знакомой коалицией противников – оппозиционным большинством в новой Думе, непокорными губернаторами, враждебно настроенной бюрократией и корыстной бизнес-элитой. В эффективных действиях президента не было заметного продвижения. Те победы, которых он добился, стали результатом кропотливой подготовки, настойчивости и тактического мастерства.

Правила выборов региональных лидеров изменялись дважды. С конца 1991 года Ельцин имел право нанимать и увольнять губернаторов; в середине 1990-х годов он постепенно позволил проводить губернаторские выборы; и наконец в 2004 году Путин восстановил право выдвижения кандидатуры на пост президента при условии подтверждения региональными законодательными собраниями. А практические рычаги влияния центра на взлеты и падения губернаторов соответствовали ли этим институциональным изменениям? Избранные губернаторы иногда действовали менее согласованно, чем их назначенные коллеги. Но это было малозначительное следствие. Гораздо более важной была обстановка. Пик региональных проблем – это требования автономии, удержание перечислений федеральных налогов, угрозы местных беспорядков, пришелся на 1992–1993 годы. В это время были назначены почти все губернаторы, которые до сих пор продолжают оставаться на своих постах. Позже успех Путина в укрощении губернаторов начался не после того, как он вновь выдвинул свою кандидатуру на пост президента, а до этого, в 2000–2002 годах, когда они еще были всенародно избираемыми.

На самом деле самое большое изменение в политике за этот период – основная децентрализация власти и возрождение президентской власти – произошло в период между 1999 и 2002 годом. Это случилось практически без одновременного изменения политических институтов. Путин не внес поправок в конституцию во время своего президентства, хотя мог бы это сделать довольно легко. В период между 1999 и 2002 годом он вписал только незначительные изменения в правила и процедуры правительства. И все же его способность добиваться своего была несравненно больше, чем у Ельцина, и характер политических результатов был совершенно иным. Не было никаких формальных изменений, о которых можно было бы поговорить относительно конституционной роли и полномочий Думы. Тем не менее к 2004 году она превратилась из грозного препятствия, блокировавшего проекты Кремля, в покорный механизм. Личная власть Путина отдыхала меньше на авторитарном положении, чем на авторитарном моменте.

Второе заблуждение касается важности общественного мнения. В России политическая элита, как часто думают, изолирована от населения и не заботится об отношении и предпочтениях обычных граждан. Я утверждал, что общественное мнение на самом деле играет ведущую роль, определяя свободу действий президента. Популярные президенты могут достичь гораздо большего, чем непопулярные. В этом Россия напоминает многие другие страны, в том числе Соединенные Штаты, где эффективность действий лидеров увеличивается и снижается в соответствии с их рейтингами.