Чтение онлайн

3. До недавнего времени в вопросах правового регулирования трансфертной политики, проводимой в Российской Федерации, доминировал подход, что трансферт – это прежде всего способ выравнивания. В России шли по пути развития трансфертов выравнивания, что предполагало среднестрановые бюджетные показатели в качестве нормативных и безусловность при выделении средств (нецелевые трансферты). Однако именно такие перечисления самые дорогие, так как «распыляют» средства по регионам без создания правового механизма обязательности финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств – непростительное расточительство. Положение усугублялось низкой исполнительской дисциплиной на местах. Сегодня предлагается новый правовой подход к трансфертам, более распространенный в странах с бюджетным федерализмом, в частности в США. Федеральные трансферты не есть только правовой и экономический способы выравнивания, но и юридический способ стимулирования проведения определенной региональной политики.

4. На основе изучения теоретических и практических проблем, затрагиваемых в работе вопросов разработаны нижеследующие предложения, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере бюджетно-налогового федерализма.

4.1. Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Основным направлением реформирования правовой модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов Федерации, так и переложения обязанностей субъектов Федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.

4.2. Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами Федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения. Основными направлениями реформирования правовой системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:

– однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов;

– однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами Федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;

– однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.п.;

– закрепление допустимости или недопустимости переноса различных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы юрисдикции субъекта Федерации.

4.3. Представляется правильным поддержать идею некоторых российских юристов и финансистов о создании правовой модели выравнивающих трансфертов. Стержнем правового реформирования модели горизонтального выравнивания могло бы стать принятие закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами Федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.

4.4. Бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений – четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесен к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для решения этой проблемы в Бюджетный кодекс РФ целесообразно ввести понятие «расходные полномочия».

4.5. Вся экономическая политика США строится с обязательным учетом экономических интересов штатов и развития частного предпринимательства. На это направлено и законодательство этой страны. Россия также стремится к этому. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы, широко практикуемые в США. При их разработке необходимо полнее учитывать изменение налоговых и таможенных режимов, кредитно-денежной политики. При подготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете» на соответствующий финансовый год следует учитывать все направления расходования средств на территории субъектов Федерации, в том числе осуществляемого по линии отраслевых ведомств. Необходимы координация всех финансовых потоков, их взаимная увязка и соотнесение с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов.

4.6. Главными направлениями совершенствования правовой системы финансовой поддержки субъектов Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых правовых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов Российской Федерации и их дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной части соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов. В США эта проблема решается весьма эффективно.

4.7. Необходимо уточнить правовой механизм инвестиционной поддержки российских регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность, как это уже давно сделано в США.

4.8. Принципиально должны быть разделены инвестиции в производственную и социальную сферы. По этому принципу в основном разделены инвестиции в США. Разделение там осуществляется по источникам и порядку финансирования. В этой связи представляется важнейшим фактором снижения риска инвестиций в региональную экономику совершенствование законодательных механизмов, приведение законодательных актов субъектов Федерации в соответствие с конституционными и иными общефедеральными нормами, формирование единого правового и экономического пространства.

Положения, выносимые на защиту:

1. Сделан вывод о том, что установленный ст. 131 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) принцип выравнивания бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом не может быть реализован в полной мере, так как все уровни бюджетной системы страны имеют свои особенности. В этой связи автор считает, что нельзя полностью согласиться с положением п. 2 ст. 131 БК РФ о «едином минимальном уровне расчетной бюджетной обеспеченности», когда общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Объем дотаций должен рассчитываться с учетом оценки эффективности бюджетных расходов за предыдущий период. Для этого в диссертации обоснованы предложения по дополнению ст. 131 БК РФ.