Чтение онлайн

К отношениям по проектированию, строительству, реконструкции, эксплуатации и перевооружению мелиоративных систем, гидротехнических сооружений, являющихся объектами капитального строительства, применяются нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ [120] .

Вопросы, связанные с обеспечением безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, как входящих в состав мелиоративных систем, так и отдельно расположенных (например, ведение регистра сооружений, требования к обеспечению их безопасности, порядок проведения федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений), являются предметом правового регулирования Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» [121] .

Нормы, направленные на развитие сельского хозяйства, включая мелиорацию земель, и сельских территорий, содержатся в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» [122] . Такое развитие, в частности, обеспечивается посредством закрепления мер и направлений государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Охранительная группа норм содержится в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001. № 195-ФЗ [123] (далее – КоАП РФ), в котором составы правонарушений, затрагивающие мелиоративные отношения, и меры ответственности за их совершение сосредоточены в двух главах: главе 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» и главе 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель».

Наряду с вышеуказанными нормативно-правовыми актами на федеральном уровне действуют и иные акты, касающиеся различных аспектов деятельности по коренному улучшению земель. Среди них можно назвать такие: федеральные законы от 19.07.1997. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» [124] , от 25.07.2011 № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» [125] , от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [126] , от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [127] и др.

Детализируют и конкретизируют положения федерального законодательства многочисленные подзаконные акты, устанавливающие санитарно-гигиенические требования к качеству сточных вод, используемых для орошения земель; требования к выполнению отдельных типов и видов мелиорации земель и др. К данным актам относятся: постановление Правительства Российской Федерации от 27.02.2004 № 112 «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов» [128] , «Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений» [129] (утверждены Минсельхозпродом РФ 26.05.1998), «ВСН 33-2.3.01-83. Ведомственные строительные нормы. Нормы и правила производства культуртехнических работ», «СанПиН 2.1.7.573-96. 2.1.7. Почва. Очистка населенных мест. Бытовые и промышленные отходы. Санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к использованию сточных вод и их осадков для орошения и удобрения. Санитарные правила и нормы» [130] (утверждены Минводхозом СССР 25.11.1983, Минсельхозом СССР 09.12.1983 и Госкомсельхозтехникой СССР 01.12.1983) и др.

Во многих субъектах Федерации действуют специальные законы о мелиорации земель и развивающие их иные нормативно-правовые акты. Так, такие законы приняты, например, в республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Краснодарском, Приморском краях, Волгоградской, Калининградской, Липецкой областях и др. [131] Однако большинство из них не обладают своеобразием, чаще всего излишне дублируя нормы федеральных актов.

Вместе с тем в актах отдельных субъектов Российской Федерации все же находят отражение имеющиеся территориальные особенности. Это касается прежде всего территорий субъектов Российской Федерации со сложными природно-климатическими условиями, находящимися в условиях вечной мерзлоты, где экологические системы обладают повышенной уязвимостью, пониженной способностью к восстановлению и самоочищению, недостаточной теплообеспеченностью. Именно поэтому к осуществлению на них хозяйственной и иной деятельности предъявляются повышенные экологические требования [132] .

Например, в Законе Республики Саха (Якутия) от 17.10.2003 «О мелиорации земель в Республике Саха (Якутия)» [133] указывается, что земли, расположенные в зоне вечной мерзлоты на территории Республики Саха (Якутия), имеют специфический гидротермический и пищевой режим, высокие показатели пучения и осадки, подстилающий водоупор экрана вечной мерзлоты, а также повышенную ранимость к антропогенным воздействиям. Следовательно, проводить составляющие мелиорацию мероприятия необходимо с учетом особенностей их воздействия на земли, расположенные в зоне вечной мерзлоты.

Из необходимости учета специфики природных условий при проектировании и строительстве мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений исходит также региональное градостроительное законодательство. Так, в Постановлении Администрации Магаданской области от 03.06.2010 № 307-па «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Магаданской области» указывается на особенности проектирования мелиоративных систем и сооружений в районах распространения многолетнемерзлых грунтов, при котором следует принимать во внимание возможные изменения физико-механических, теплофизических, фильтрационных свойств и криогенного строения грунтов [134] .

Конкретный перечень мелиоративных мероприятий как наиболее целесообразных для того или иного региона России приводится в соответствующих региональных целевых программах, определяющих приоритетные направления деятельности региона в анализируемой сфере (предоставление субсидий на реконструкцию мелиоративных систем, проведение культуртехнических работ и т. п.). Среди таких программ можно выделить: «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения в Республике Коми (2013–2015 годы)», «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012–2016 годы» в Республике Саха (Якутия) и др.

В последнее десятилетие наблюдается стойкая тенденция усиления роли субъектов Федерации в правотворческой деятельности в сфере мелиорации земель. Это обуславливается прежде всего существованием объективной необходимости учета в принимаемых актах специфики соответствующего региона, его природно-климатических, географических, социально-экономических особенностей, влияющих на выбор видов мелиоративных работ и условия их проведения, что сделать на федеральном уровне посредством установления единых законодательных требований для всех субъектов Федерации не представляется возможным. На региональном уровне активно издается множество нормативно-правовых актов: о порядке предоставления сельхозтоваропроизводителям субсидий на проведение мелиоративных мероприятий, распределении полномочий между органами власти в указанной области, осуществлении отдельных мелиоративных мероприятий и иные [135] .

Кроме того, в ряде случаев регионы используют практику «опережающего нормотворчества», когда определенные общественные отношения, не найдя в силу ряда объективных и субъективных причин урегулирование на федеральном уровне и образуя тем самым пробел, регламентируются на уровне субъектов Федерации (например, перевод мелиорированных земель в иные земли), что соответствует современным общим тенденциям развития экологического и земельного законодательства.

Исходя из вышеизложенного, видно, что для законодательства о мелиорации земель характерна различная отраслевая принадлежность [136] входящих в него норм [137] , что обусловлено разнородностью мелиоративных отношений [138] . В него входят нормы как базовых (основных) отраслей законодательства (конституционного, гражданского, административного, финансового), так и производных от них комплексных отраслей законодательства (земельного, экологического, аграрного, градостроительного, санитарного и др.).

Причем одна часть из них относится к нормам частного права (гражданского), другая – к нормам публичного права (экологического, земельного [139] , административного, финансового и др.), что свидетельствует о тенденции сближения и совместного использования публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании мелиоративных отношений.

Органическая взаимосвязь отраслей законодательства в рассматриваемой нами области подтверждается содержащимися в Законе о мелиорации множественными отсылками к природоресурсным и иным отраслям законодательства (ст. 23, 25, 26, 31, 32). Возможность применения к мелиоративным отношениям природоресурсного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, а также гражданского и административного законодательства прямо предусмотрена в ст. 4 указанного Закона при определении предмета правового регулирования, которую необходимо рассматривать во взаимосвязи со ст. 3.