Чтение онлайн

В отличие от целей основные задачи мелиорации земель прямо перечислены в ст. 1 Закона о мелиорации. К таковым относятся: повышение продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечение гарантированного производства сельскохозяйственной продукции, создание необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель, а также формирование рациональной структуры земельных угодий. Несмотря на то что эти задачи главным образом ориентированы на решение проблем в сельском хозяйстве, что значительно сужает сферу применения Закона и является его существенным недостатком, ими далеко не исчерпывается суть и назначение мелиорации. Так, мелиоративные мероприятия могут выступать также средством выполнения задачи реабилитации земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, что следует из содержания положений п. 2 ст. 14 ЗК РФ, развивающих его подзаконных актов [50] и ст. 37 Закона о мелиорации.

Выяснение целей и задач, решаемых с помощью проведения мелиорации земель, имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение, помогая в итоге правильному толкованию и применению норм права. Нередко суды, разрешая споры между сторонами, не углубляются в исследование предназначения данной меры и ее целей, имеющих юридическое значение, вследствие чего неверно квалифицируют совершенные деяния и выносят ошибочные решения. Приведем пример.

Ярославский областной суд, рассматривая дело о захламлении земельного участка в результате проведения работ по расчистке от многолетних лесных насаждений земель сельскохозяйственного назначения, в апелляционном определении от 14.04.2014 по делу № 33-2166/2014 [51] оставил в силе решение районного суда Ярославской области о приостановлении работ по расчистке от многолетних лесных насаждений названных земель до разработки, согласования и утверждения проекта мелиорации земель, ликвидации последствий захламления земельных участков. Доказательствами по делу подтверждается, что ответчиком в значительных масштабах производилась заготовка древесины, выбирались для этого здоровые деревья хвойных пород, поваленные деревья оставались на вырубленных участках. При этом суд указал, что в силу ст. 8 Закона о мелиорации любая расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней, мха, независимо от ее целей, относится к мелиорации земель, поэтому доводы об устранении последствий ураганов на правильность принятого судом решения повлиять не могут.

На наш взгляд, суд общей юрисдикции, исследуя доказательства, не выяснил всех обстоятельств, имеющих существенное значение для дела. Им не было принято во внимание, для каких целей проводились указанные работы собственником земельного участка, соответствуют ли они назначению мелиорации. Исходя из системного толкования положений законодательства о мелиорации земель, следует, что она должна проводиться не в любых, а в строго определенных целях, которые должны соответствовать основному целевому назначению земель той или иной категории и разрешенному использованию. В частности, мелиорация земель сельскохозяйственного назначения должна быть направлена на создание необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель, формирование рациональной структуры земельных угодий и др. (ст. 1 указанного Закона).

Кроме того, приведенное истолкование судом положений Закона о мелиорации не согласуется со смыслом других его статей. Так, культуртехническая мелиорация земель представляет собой не одно мелиоративное мероприятие по улучшению земель, а их комплекс (ст. 8). Только посредством совокупности таких мероприятий, а не отдельно взятого, можно достичь именно коренного, длительного улучшения земель.

Следовательно, если работы (рубка многолетних лесных насаждений) проведены землепользователем в целях заготовки древесины, а не выращивания сельскохозяйственной продукции, и не представляют собой комплекса мер, то они не будут считаться мелиоративными и, соответственно, для них не подлежит составлению проект мелиорации.

Исходя из вышеизложенного, более четкому отграничению мелиорации земель от иных мероприятий, на наш взгляд, будет способствовать закрепление в законодательстве определения мелиорации земель как деятельности, заключающейся в проведении гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мероприятий или совокупности таких мероприятий, которые приводят к коренному улучшению земель, сохраняющемуся длительное время, и создают благоприятные условия для иных тесно связанных с ними природных объектов, в том числе для прилегающих земель, в целях сохранения, восстановления земель и/или повышения плодородия почв.

Использование тех или иных видов мелиорации земель имело место на протяжении всей истории российской государственности. Природно-климатические факторы, а также географическое расположение Древней Руси обусловили применение при строительстве первых поселений древних славян, возникавших, как правило, в лесах, на берегах рек, культуртехнических мероприятий. Основным приемом последних выступала расчистка земель от леса и кустарников. В XVIII в. при Петре I широкое использование получил такой вид мелиорации земель, как осушение, которое выполнялось при строительстве Санкт-Петербурга, располагавшегося на болотистой местности (сооружение осушительных каналов); наряду с этим шло крупное гидротехническое строительство.

Основной объем мелиоративных работ проводили помещичьи дворы и государство через организацию специальных экспедиций. Крестьяне в основном ограничивались культуртехникой, поскольку другие разновидности мелиорации (например, орошение, осушение) были дорогостоящими, а главное – для их осуществления нужны были специальные знания, которые можно было получить только за границей, где был накоплен значительный опыт проведения таких работ.

Несмотря на участие в осуществлении мелиоративных работ широкого круга субъектов права – государства (посредством выполнения работ государственными экспедициями, выдачи мелиоративных кредитов), частных лиц, земств, сельских обществ, правовое регулирование общественных отношений в данной области долгое время почти полностью отсутствовало. Принимались лишь отдельные акты – например, «Правила о ссудах на сельскохозяйственные улучшения» от 06.05.1896 [52] . В связи с этим существовала объективная необходимость, о чем неоднократно высказывались общественные и политические деятели, в принятии специального закона, который регулировал бы затрагивающие проведение мелиорации земель вопросы. Кроме того, Россия в данной сфере сильно отставала от многих европейских стран, где такие законы уже действовали, и основной объем работ по коренному улучшению земель к концу XIX в. был завершен.

Первый общеимперский закон в сфере мелиорации земель в России был принят лишь в начале XX в. Это были утвержденные 20.05.1902 «Правила об устройстве канав и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных целей» [53] , вошедшие в Устав сельского хозяйства [54] . Однако в Правилах было обнаружено множество недостатков, которые затрудняли применение их на практике. К тому же они значительно усложняли мелиоративную деятельность [55] и не касались создания объединений землевладельцев по ее совместному проведению, что требовалось на практике.

Осуществление мелиоративных работ сдерживалось отсутствием необходимых средств. Первые кредиты стали выдавать лишь с 1896 г., когда были утверждены «Временные правила о ссудах на сельскохозяйственные улучшения».

Ввиду слабости правового регулирования общественных отношений в области мелиорации земель до Октябрьской революции будет целесообразным рассмотреть основные вехи развития законодательства в этой области начиная именно с 1917 г.

Исходя из задач, возникающих перед государством в данной области, и интенсивности формирования связанной с ней нормативно-правовой базы, можно предложить следующую периодизацию развития законодательства о мелиорации земель в постреволюционной России, которая включает в себя пять этапов [56] :

1) период с 1917 по 1945 г. – этап формирования нового советского земельного законодательства, который начинается с принятия Декрета «О земле» 1917 г.; происходит отмена частной собственности на землю и ее национализация, восстановление разрушенного за годы Гражданской войны народного хозяйства, спад в проведении мелиорации земель во время Великой Отечественной войны;

2) период с 1945 по 1966 г. – этап оживления в развитии мелиоративного законодательства; однако начиная с 1950-х гг., в связи с тем что деятельность землепользователей стала направляться прежде всего на освоение целинных и залежных земель, мелиоративные работы по сравнению с первым этапом стали проводиться в меньших объемах;

3) период с 1966 по 1984 г. – происходит наиболее интенсивное формирование нормативно-правовой базы в рассматриваемой области общественных отношений; взят курс на интенсификацию сельскохозяйственного производства посредством развития мелиорации земель; проведение мелиорации земель провозглашено общегосударственным делом;

4) период с 1984 по 1991 г. – характерно уменьшение количества принимаемых нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы коренного улучшения земель; регулирование данных вопросов стало осуществляться в рамках института охраны земель; законодательное закрепление комплексного подхода к охране угодий;