Чтение онлайн

Все это означает, что сегодня главная проблема российского правосудия:

Проблема № 4 — как создать институт надзора за законностью предварительного следствия, который заинтересует всех участников правосудия (в том числе и прокуратуры) в качестве их работы.

Проблема роли прокуратуры в общем надзоре профессионально проанализирована в книгах: И. Л. Петрухин «Прокурорский надзор и судебная власть» [149] и коллективная монография «Судебная власть» под редакцией И. Л. Петрухина [150] . Разберем критические точки этих проблем.

Общий надзор — это сфера деятельности, требующая специального профессионализма. Сегодня в России функционируют специализированные структуры надзора за нормотворчеством в сфере законодательств — Министерство юстиции (с его региональными управлениями), Конституционный и уставные суды. Встает вопрос, почему этим занимается еще и прокуратура. Ответ на него дает И. Л. Петрухин: «Наша прокуратура с ее функцией общего надзора — рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом (в прошлом — СССР, государства Восточной Европы) для всеобъемлющего контроля за государственными институтами, обществом, подданными. Надобность в общем надзоре возникала особенно в те периоды, когда центральная власть стремилась к укреплению своих позиций в борьбе с сепаратизмом. Сторонники общего надзора указывают на то, что и в настоящее время в России сложилась именно такая ситуация. Но общий надзор возник и окреп, когда существовал единый Советский Союз и центробежных тенденций еще не наблюдалось» [151] . Но, может быть, И. Л. Петрухин неправ в принципе? И здесь надо посмотреть на роль прокуратуры в общем надзоре с точки зрения ее законности и реализуемости.

Прежде всего, уже в самом Законе о прокуратуре, как постановил Конституционный суд, есть три противоречия с более чем десятком статей Конституции РФ, одно из которых прямо относится к общему надзору. Но в нарушение Федерального конституционного закона о Конституционном суде (прямое и непосредственное исполнение его постановлений) антиконституционные статьи в Законе о прокуратуре сохранились — притом, что в функции прокуратуры входит и надзор за исполнением Конституции. Это злостное неисполнение федерального конституционного Закона делает прокуратуру уже не только антиконституционной структурой (ответственность за это она разделяет с депутатами Государственной Думы РФ), а фактически организованным преступным сообществом, сознательно и систематически нарушающим один из главных законов правового государства. Антиконституционными является и ряд других норм законодательства о деятельности прокуратуры. Таким образом, встает сакраментальный вопрос: государственный орган, который не желает соблюдать закон, имеет ли юридическое право и может ли профессионально осуществлять надзор за исполнением законов другими структурами и гражданами? Но этот вопрос остается риторическим до тех пор, пока проблема законности деятельности прокуратуры не станет предметом рассмотрения Государственной Думы РФ.

При этом сама прокуратура вполне удовлетворена своей деятельностью в этой сфере. Как говорит Генеральный прокурор В. Устинов, «прокурорский корпус относительно неплохо поработал над тем, чтобы незаконное нормотворчество не разъедало систему власти и единство правового пространства. За истекший год опротестованы положения 3 тысяч незаконных актов представительных и исполнительных органов субъектов Федерации и свыше 50 тысяч — органов местного самоуправления» [152] . За предыдущие годы отчетные результаты деятельности прокуратуры в этой сфере еще значительнее: «Приводятся ошеломляющие цифры объема общенадзорной работы: за полтора года выявлено и в основном устранено 400 тысяч нарушений различных законов, за два года по протестам прокуроров отменено более 120 тысяч противоречащих законодательству актов органов представительной и исполнительной власти… прокуроры нередко поручают общенадзорные проверки ревизорам и другим специалистам. Проводится нечто вроде общенадзорного расследования, но чужими руками. Причем явка ревизора или специалиста по вызову прокурора и проведение ими соответствующих работ рассматриваются как их обязанность, неисполнение которой влечет ответственность» [153] (по статье 17.7 КоАП РФ [154] ). Очевидно, что прокуратура отчитывается (статистикой, которую невозможно проверить) за такой гигантский объем работы по общему надзору, который — даже если забыть, что у нее уже есть весьма серьезные проблемы с реализацией трех выше указанных функций — она в принципе не способна выполнить сама. А потому все эти впечатляющие гигантские достижения прокуратуры в общем надзоре — результат не ее самостоятельной надзорной деятельности (для этого у нее нет ни физических возможностей, ни специального профессионализма), а прямое следствие того, что в статье 22 Закона о прокуратуре прямо заложена феодальная зависимость от нее всех контролирующих органов, о чем генеральный прокурор В. Устинов говорит: «Нам необходимо сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов контролирующими органами. Обеспечение законности и полноты мер, принимаемых ими для устранения нарушений и ответственности нарушителей, позволит меньшими силами добиться большего эффекта надзорной деятельности» [155] . Смысл этого витиеватого высказывания в том, что прокуратура ставит себя в положение уже не надзорной, а наднадзорной инстанции, стремясь тем самым подменить собой целую систему правоприменительных и представительных органов, которые должны во взаимодействии добиваться формирования полноценного правового пространства. Особенно чревато сохранение роли прокуратуры в общем надзоре тем, что это «препятствует созданию административной юстиции», предназначенной для рассмотрения в судебном порядке жалоб граждан на решения и действия органов исполнительной власти [156] . Не случайно, как указывает И. Л. Петрухин, «в цивилизованных правовых государствах в качестве средства контроля за чиновничьим аппаратом используется судебная жалоба гражданина, права которого оказались нарушенными. В результате рассмотрения таких жалоб суд не только защищает права граждан, но и выявляет нарушения законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государства» [157] .

Сегодня в общем надзоре прокуратура — явно лишнее и слабо профессиональное (что доказывает антиконституционность законодательства о ней) звено, которое лишь затрудняет этот надзор и делает его закрытым и произвольным. В конечном итоге очевидно: для прокуратуры сегодня общий надзор — это еще один способ реализации своей власти и демонстрации «своих» достижений.

Таким образом, проблема № 5 — как освободить прокуратуру от функции, прямое исполнение которой ее сотрудниками фактически невозможно, и тем самым одновременно освободить контролирующие органы от роли бесправных вассалов властных амбиций прокуратуры.

Это еще один из тех аспектов в деятельности прокуратуры, против которого возражают юристы Совета Европы. «Институт, главная функция которого заключается в том, чтобы выдвигать обвинение (например, в уголовном правонарушении) и который, следовательно, априори защищает интересы государства, не может одновременно противостоять государству». И далее прямо говорится о том, чьи функции — защита прав человека [158] . При этом целый ряд грубых нарушений гарантированных Конституцией РФ прав человека заложен уже в Законе о прокуратуре, что, как уже говорилось ранее, отмечено Конституционным судом РФ. В который раз встает вопрос, как правоприменительный орган может успешно защищать то, что он нарушает уже в главном законодательном акте, регулирующем его деятельность? Одновременно возникают два других вопроса: если законные права человека нарушены, кто и что мешает Прокуратуре прямо обращаться в суд и возбуждать дело и в чем же состоит специальный надзор Прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека? Сами представители прокуратуры говорят об этом так: «Прокурор, разбираясь с жалобой, в отличие от суда, не может принять решение по существу, он вправе лишь отреагировать на допущенное нарушение закона посредством принесения протеста, представления» [159] . Но тогда рождается еще ряд вопросов: почему этот протест не может принести, например, омбудсман; и что мешает гражданину России обратиться в суд со своей жалобой на представителя власти — притом, что помощь в этом может ему оказать его депутат или представитель общественной организации? Есть большие сомнения в том, что, например, представления или протесты прокурора (без возбуждения дела) могут изменить правовую, а точнее антиправовую ситуацию в Чечне или в армии. А довод прокуратуры о том, что «она ежегодно обеспечивает эффективное и бесплатное обслуживание миллионов граждан в сфере защиты их прав», упирается в две банальные проблемы: как это ей удается после всех ее непомерных трудовых подвигов в других сферах правоприменительной деятельности; и если эта «защита прав миллионов граждан» так эффективна, то почему все — от президента до правозащитников (кроме представителей прокуратуры) — говорят, что в этой сфере дела очень плохи.

Попробую оценить реальную эффективность этого направления работы прокуратуры с позиций защиты прав человека, изложенных в Конституции РФ и в принятых Россией международных правовых актах. Наиболее острыми проблемами в области прав человека, несомненно, являются те, что связаны с жизнью граждан сегодня (экология, предпринимательство, трудовые права, права инвалидов и пенсионеров) и будущим страны (защита прав детей и молодежи). Хотя все нарушения в этих сферах имеют высокую общественную опасность, но достижения прокуратуры во всех этих направлениях трудно признать выдающимися. В том же выступлении на коллегии сам Генеральный прокурор. В. В. Устинов говорит о недостаточности ее деятельности по борьбе с нарушениями фундаментальных прав человека: «при распространенности нарушений законодательства о земле, хищническом природопользовании всеми прокурорами России за год было возбуждено 34 уголовных дела, подготовлено исков на 2 млн руб., из которых присужден ко взысканию один. Прошел год. Изменилась ли картина? Отнюдь — за нарушения Земельного закона возбуждено 53 уголовных дела. А исков предъявлено на 3 млн руб.» [160] . Но одновременно там же Устинов говорит и о том, что «была расформирована Московская межрегиональная природоохранная прокуратура» на основании того, что «прокуроры ходили по московским рынкам и проверяли наличие у продавцов санитарных книжек, а с пожарниками — не жгут ли на Лосином острове граждане костры… При обнаружении этих „грубых“ правонарушений возбуждали административные производства». Такая деятельность сотрудников прокуратуры рассматривается В. В. Устиновым как «профанация надзора». Парадоксально, что создание реальных угроз и массового распространения инфекционных болезней, и пожаров в заказнике на территории Москвы не рассматриваются Генеральным прокурором как грубые правонарушения. Не случайно виновники многочисленных отравлений детей и даже эпидемий — дизентерии, гепатита и т. п., пожаров с человеческими жертвами в детских учреждениях отделываются, как правило, легким испугом — благодаря, мягко говоря, некоторой халатности прокуратуры. Серьезного внимания прокуратуры в ее конкретной деятельности не удостоены: детские проституция и порнография, проблема несовершеннолетних беспризорных, противозаконная деятельность многочисленных детских фондов, торговля детьми и женщинами. Не справляется прокуратура и с борьбой с нарушениями прав человека при задержании, содержании в органах предварительного задержания и исполнения наказания. Так, в изоляторах временного содержания, тюрьмах и лагерях, по официальным данным, на 1 октября 2003 г. из 839 799 человек 76 877 человек больны туберкулезом 1 и 2 группы и 35 384 ВИЧ-инфицированы [161] . Это означает, что в местах заключения и временного содержания в результате отсутствия надлежащих лечения и предохранения создался конвейер заражения этими инфекционными болезнями (и можно предположить, что и другими — например, гепатитом) как заключенных, так и прямо контактирующих с ними 330 778 человек персонала и сотен тысяч родственников. Сегодня эти болезни все быстрее распространяются по стране, и фактически готовится национальная катастрофа. Обвинительный уклон правосудия для беззащитных рядовых граждан (в том числе и несовершеннолетних), который прямо реализует прокуратура, означает, что даже за незначительные преступления их годами держат в следственных изоляторах в антисанитарных условиях. Выйдя на свободу, больные и озлобленные, бесправные и бесполезные жертвы национального правосудия готовы стать палачами того общества, которое так жестоко наказало их главным образом за незначительные преступления — притом что на свободе остаются бесчисленные коррупционеры и грубо нарушающие Закон чиновники. В блестящем эссе «Завтра мы встретимся» об этом написал один из самых выдающихся современных российских (а точнее российско-испанских) писателей Рубен Гальего [162] .

Крайне незначительны и результаты борьбы прокуратуры с чиновничьим рэкетом, который прямо нарушает права человека. Это признает и сам В. В. Устинов: «На всю страну — 700 „дисциплинарок“, полтысячи наказанных в административном порядке и 450 уголовных дел. Это притом что административный произвол, давление на бизнес, особенно средний и малый, со стороны чиновников, да и некоторых правоохранителей, стал рядовым явлением» [163] . Хотя общеизвестно, что в армии ежегодно гибнет более тысячи человек и подвергаются насилию многие тысячи, солдаты продаются офицерами в рабство и направляются на незаконные строительные работы, в Чечне многие годы местные жители подвергаются насилиям и грабежам, но В. В. Устинов в том же выступлении говорит: «…по сравнению со многими территориальными прокуратурами три с половиной тысячи военных прокуроров значительно эффективнее обеспечивают надзор за исполнением законов в полуторамиллионной армии и законностью правовых актов командования и органов военного управления».

Как сообщает Генеральный прокурор в своем докладе Государственной Думе, малоэффективна борьба с нецелевым расходованием бюджетных средств — т. е. с тем, что прямо приводит и к отключениям электричества, отопления, водоснабжения и к многочисленным авариям в сфере городского хозяйства. За пределами систематической деятельности прокуратуры остаются грубые нарушения трудового законодательства, в том числе невыплата и незаконное использование зарплаты бюджетников государственными структурами; ведущие к техногенным катастрофам многочисленные нарушения экологии, техники безопасности и противопожарной безопасности; нецелевое использование государственных средств на восстановление Чечни и на помощь пострадавшим от природных катастроф. Этот список можно продолжать еще долго.

Вывод очевиден. Прокуратура, взяв на себя деятельность по защите прав человека и в принципе не справляясь с ней — о чем прямо говорят высказывания Генпрокурора, фактически стоит препятствием на пути развития эффективной системы правозащитной деятельности. Несмотря на все более угрожающую для будущего и настоящего России ситуацию в области прав человека, законодатели, наивно полагаясь на прокуратуру, не торопятся создавать базис реальной правозащитной деятельности. В конце концов так называемая «правозащитная» деятельность прокуратуры стала прямым противником развития правового государства. Она тормозит принятие необходимого законодательства и создание эффективных правозащитных государственных структур (прежде всего, административных судов и судов по трудовым спорам) и общественных организаций и мешает формированию личной активности граждан в защите своих прав. До сих пор практически невозможен эффективный общественный контроль за соблюдением прав человека в армии, органах правопорядка и отбывания наказания, в детских учреждениях, в разнообразных интернатах.

Таким образом, проблема № 6 — необходимо срочно создать профессиональную систему правозащитной деятельности по эталонам демократических государств и обеспечить ее законодательством.

Как указано в статье 8.1. Закона о прокуратуре «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов». Реальные функции прокуратуры в этой сфере деятельности не только непонятны, но фактически не определены законодательством, поэтому необходимость в этих новых по сравнению с СССР полномочиях прокуратуры более чем сомнительна.