Чтение онлайн

Особенность государственной службы состоит в том, что это машина по выработке государственных, политических и экономических решений, от которых очень многое зависит. Теоретически эта машина призвана технически обслуживать политический уровень управления, а также оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками. Но практически она в силу своих функций, накопленных профессиональных знаний ее представителей и владения процедурами документирования очень часто выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах. В этих случаях мы имеем дело с бюрократией, с управлением чиновников, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, разве кроме собственного увольнения, но пользуются их результатами. Особенно опасно, когда и на политическом уровне начинают действовать по-бюрократически, передавая ответственность все меньшему числу лиц, а в конечном итоге — одному. Бюрократия, таким образом, неизбежно тяготеет к авторитаризму, толкает к нему.

В том, что касается публичных услуг, которые государственные органы обязаны оказывать гражданам согласно их компетенции, то бюрократия порождает коррупцию. Ее масштабы зависят, конечно, от уровня официальных заработков чиновников (при зарплате ниже определенного уровня взятки становятся необходимыми, а возможны они всегда), но в большей степени от того, насколько общество это позволяет, насколько оно мирится с коррупцией. Бывает, что общество предпочитает дать взятку конкретному чиновнику, чем добиваться устранения коррупции, иногда с риском для своего бизнеса и спокойствия. Здесь единственный и сколько-нибудь действенный инструмент — только демократия, институты гражданского общества.

При этом демократический контроль, при прочих равных условиях, тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства. В связи с этим сокращение бюджетных расходов и государственного вмешательства в экономику в целом выступает важным условием ограничения коррупции. Иными словами, уменьшение прямой, официально устанавливаемой нагрузки государства на экономику, как правило, обеспечивает одновременное уменьшение косвенной, теневой нагрузки.

В рамках же организации государственной службы в собственном смысле слова ключевое значение в борьбе с коррупцией имеют три фактора.

Первый фактор: четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, оставляющая как можно меньше места административному усмотрению.

Разумеется, в государственном аппарате имеются функции, выполнение которых требует творческого подхода и принятия ответственных решений. Однако эти функции можно и необходимо сосредоточить в сравнительно небольшом числе органов и возложить их на немногочисленных, высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, которые должны оплачиваться на уровне менеджеров крупных корпораций и вместе с тем постоянно находиться в фокусе общественного внимания, что препятствует коррупции. Основная же масса чиновничества должна функционировать в режиме стандартных процедур. Применительно к большинству рабочих мест на государственной службе можно задать не более двух-трех десятков типовых ситуаций, а в отношении каждой из них — стандартную последовательность действий, ожидаемые результаты каждого действия, отводимое на него время и т. п. Отклонение от стандарта, например невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, будет влечь за собой санкции.

Второй фактор: прозрачность государственной службы. Любая информация, которой располагают государственные служащие, за исключением той, официально (со специальной мотивировкой) признанной конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.

Третий фактор: эффективное стимулирование служебной деятельности. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязывание с результативностью работы государственного аппарата.

Основные перспективы изменений государственной службы, включая использование резервов относительного сокращения расходов на ее содержание, связаны с проведением административной реформы и реформы государственной службы. К настоящему моменту подготовлен и в основном одобрен Комиссией под председательством М. М. Касьянова проект программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)». Подготовлены проект Федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации», ряда постановлений Правительства Российской Федерации, в том числе о проведении эксперимента по применению современных методов планирования, оценки и стимулирования деятельности, финансового управления в ряде федеральных органов исполнительной власти. В процессе подготовки — проекты Федеральных законов «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (новая редакция), «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших федеральную государственную службу в Российской Федерации, и их семей».

Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что в настоящее время идет дискуссия между сторонниками двух моделей реформирования государственной и муниципальной службы. Первая ориентируется на закрытость системы государственной службы; жесткую формализованную (тем или иным вариантом «табели о рангах») иерархию; пожизненную бюрократическую карьеру; приоритет стажа государственной службы как квалификационного требования и условия служебного продвижения; на формальные процедуры. Вторая модель ориентируется на открытую и гибкую систему с возможностями «бокового входа», обмена кадрами между государственной службой и негосударственным сектором, с приоритетом требований к квалификации при отборе и продвижении, ориентацией на результат (удовлетворение запросов гражданина и потребителя). Сторонники обеих моделей признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций, сокращения численности государственного аппарата, существенного повышения социального статуса и материального благосостояния государственных служащих. Различие позиций заключается в методах достижения большей рациональности государственной службы. В одном случае — за счет усиления вертикальной системы контроля, унификации системы стимулирования; в другом — путем децентрализации полномочий и ответственности, большей гибкости и свободы принятия решений по всему спектру управленческих вопросов при жесткой ориентации на результаты деятельности.

В настоящее время осуществляется выбор между этими двумя моделями. В пользу выбора второй модели можно привести следующие аргументы.

Во-первых, «традиционная» (веберовская) модель, действовавшая в свое время в странах континентальной Европы, не была в полной мере свойственна советской системе управления. В советский период на сколько-нибудь ответственные должности в министерствах и ведомствах, как правило, выдвигались «производственники», а не карьерные чиновники. В этом смысле первая («традиционная») модель является для России столь же нетрадиционной, как и вторая.

Во-вторых, страны континентальной Европы сами уже отходят от «традиционной» модели и начинают внедрять «англосаксонские» подходы, в том числе и потому, что «традиционная» модель оказалась нерезистентной к коррупции. Характерно, что в Италии отход от «традиционной» модели частично совпал по времени с антикоррупционной кампанией, в ходе которой сменилось около 80 % государственных служащих.

В-третьих, в условиях федеративного государства и отделенное(tm) местного самоуправления от государственной власти жесткая «традиционная» модель ведет не к созданию единой системы государственной службы, а к формированию разобщенных систем государственных служб на федеральном уровне и в каждом из субъектов Федерации, порождает сложно разрешимые противоречия и проблемы, не может учесть местной специфики и всего многообразия локальных условий деятельности.

В-четвертых, если учесть российские бюрократические традиции, укоренившиеся не только в аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных решений, более либеральных, чем во многих (любых) зарубежных аналогах.

Это относится, в частности, к составу органов исполнительной власти. Так, наша страна в отличие от ряда других не может позволить себе сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с этим издержки значительно превосходят выгоды. Это связано со специфическим вариантом отраслевого управления, сложившимся при гипертрофии экономической роли государства и в отсутствие разделения властей. Первая после 1905–1917 годов попытка создать исполнительную власть в собственном смысле слова была предпринята после 1992 года, но в условиях конфронтации ветвей власти, когда правительство при поддержке президента зачастую сознательно брало на себя более значительную роль, чем это принято в странах с устойчивым разделением властей.

Вместе с тем от советского периода была унаследована традиция преимущественно отраслевого управления. Она была органична не только для экономической, но и политической организации советского общества. Если в условиях разделения властей госаппарат отвечает за исполнение законов, то в советской системе он отвечал за все стороны жизни. В правовом государстве аппарат структурируется по тем конкретным формам воздействия государства на общество, которые предусмотрены законодательством. В советской же системе естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный «директор», например министр — «директор», точнее, почти не ограниченный законом «наместник» отрасли как «цеха единой фабрики».