Чтение онлайн

3. Вместе с указанием источников и приемов составления первоначального проекта Петр назначал лиц, которым поручалась подготовительная работа. Одним из видов такой работы была параллельная сводка – по указанному плану – норм, относящихся к определенному предмету, из наиболее передовых европейских законодательных источников.

4. Первым моментом выработки самого текста законодательного акта было составление первоначального проекта закона. Эта работа не всегда принадлежала одному лицу или какому-либо учреждению. Часть проектов была написана отдельными лицами из русских или иноземцев, другая часть – в Сенате или государственных коллегиях, третья – в комиссиях из лиц, специально назначенных для этой цели царем.

5. Изучение архивных источников устанавливает принадлежность самому Петру I весьма большого числа первоначальных проектов законодательных актов, притом наиболее важных и принципиальных. С этой стороны Петра I следует признать не только инициатором и руководителем, но и чернорабочим в правотворчестве.

6. Многочисленность и разнообразие предметов, подлежавших законодательной нормировке в его первоначальных проектах, большая тонкость и точность в формулировке юридических норм, практичность и жизненность проводимых мер, соответствие устанавливаемых норм уровню народного развития и понимания – все это обнаруживает в их авторе наблюдательность, большую вдумчивость, способность к правотворчеству и умение передавать свою волю в виде норм, а также наличие разносторонних государственных и юридических знаний.

7. Со стороны приемов написания первоначальные проекты Петра распадаются на две категории: проекты законов, небольших по размерам, но принципиальных по содержанию, написанные обыкновенно в один прием, и проекты, набросанные в основных нормах также в один прием, но в дальнейшем подвергшиеся долгой и внимательной доработке самим автором. Последний метод имел место не только при выработке проектов крупных законодательных актов, но и при составлении небольших по размерам и в то же время весьма важных по содержанию указов.

8. Законопроекты Петра I второй категории, написанные им в один прием, при дальнейшей доработке, во второй, третьей и последующих редакциях, тем не менее не подвергались принципиальным изменениям, а только уточнялись и дополнялись. В таких случаях Петр лишь развивал некоторые положения первоначального наброска, обосновывал намеченные в нем нормы, устанавливал санкции, писал свои введения, «объявления» и т. п., но никогда не изменял своих первоначальных установок.

9. Некоторые первоначальные проекты крупных законодательных актов Петра I являлись систематической сводкой, как бы кодификацией отдельных, «сепаратных» указов, изданных им в предшествовавшие годы [538] . Такой прием руководства различными отраслями государственной жизни при помощи сепаратных указов с последующим приведением их в систему, кодифицированием в сложные законы, являлся характерным для Петра I и имел место не только в стадии выработки первоначального проекта.

10. По своему содержанию первоначальные проекты Петра I всегда были принципиальны, богаты нормами и озарены какой-либо идеей, пронизывавшей законопроект в целом, сообщавшей ему целеустремленность и внутреннее единство.

Вторая, меньшая часть первоначальных проектов крупных законов была написана, как указано выше, Сенатом, государственными коллегиями, комиссиями из нескольких лиц и отдельными лицами. Эти проекты не принадлежали в столь большом количестве какому-либо одному учреждению или лицу, как вся первая категория – Петру; и по содержанию они были не так принципиальны и характерны для эпохи реформ.

Сенату, принимавшему постоянное участие в правотворчестве, тем не менее принадлежит немного законопроектов, именно: вторая половина «Должности Сената» [539] и «Инструкция рекетмейстеру» [540] .

Государственными коллегиями были представлены следующие проекты. Из Юстиц-коллегии 3 декабря 1718 года был прислан в виде доклада в Кабинет Петра первоначальный проект «Указ e[го] в[еличества] в народ, каким образом челобитчикам поступать» [541] , содержавший в себе план устройства судебных учреждений в России; в 1718 году, 2 декабря, был подан из Камер-коллегии проект регламента этой коллегии [542] , написанный Генрихом Фиком; в начале 1719 года Штатс-контор-коллегия представила регламент своей коллегии, нами в черновом виде не отысканный [543] ; он также был написан Генрихом Фиком. Им же был написан проект Регламента Главного магистрата, представленный в Сенат 20 апреля 1720 года [544] . Около этого же времени был предварительно рассмотрен в коллегии и представлен в Кабинет Петра проект Регламента Адмиралтейской коллегии, составленный вице-адмиралом Крейсом и исправленный генерал-адмиралом Апраксиным, под названием: «По рассуждению г[осподина] вице-адмирала по обстоятельствам российского Адмиралтейства, на пример против галанского» [545] ; проект Крейса не был положен в основу работы над Регламентом Адмиралтейства 1722 года. Из Коммерц-коллегии проекты регламента представлялись в Сенат трижды: в 1719, 1721 и 1724 годах. Проект регламента 1719 года, по-видимому написанный Генрихом Фиком, пока также нами не отыскан. В 1722 году, 12 ноября, Мануфактур-коллегия представила в Сенат за подписью президента В. Новосильцева и членов коллегии «Проект к сочинению Инструкции Мануфактур-коллегии» [546] . Первоначальный проект Генерального регламента был написан на немецком языке – полагаем, комиссией из нескольких лиц: Брюса, Фика, Бреверна и других [547] . Комиссией же из Брюса, Фика, Остермана были составлены «Пункты» к Табели о рангах, также на немецком языке [548] . Проект Регламента Духовной коллегии был написан епископом Феофаном Прокоповичем и представлен Петру в феврале 1720 года [549] . Из обширного количества проектов регламентов государственных коллегий, представленных в 1719 году Анастасием Христианом Люберасом, по-видимому, был частично использован только проект Регламента Берг-коллегии [550] .

Нами приведен перечень первоначальных проектов крупных и весьма важных законов времени Петра I с указанием их авторов. Однако представлением первоначального проекта еще не определяется значение того или другого лица либо учреждения в правотворчестве эпохи Петра I, и в частности в деле выработки текста именно данного закона. Для установления степени этого значения необходимо предварительно определить, насколько нормы первоначального проекта закона были принципиальны и в какой мере они отразили изданные до составления проекта сепаратные указы Петра и его директивы, а также в какой мере первоначальный проект закона в процессе законодательной работы подвергся исправлениям и дополнениям. Быть может, последние и сделали законопроект в окончательной форме столь жизненным, вносящим новые организующие начала, характерным для эпохи? При такой оценке закона, [т. е.] по [его] существу, одна тонко составленная, общественно необходимая и полезная норма может иметь большее значение, чем целый ряд других, ординарных статей. Оценим именно с указанных сторон проекты сотрудников Петра.

В проектах, написанных помимо Петра, его сотрудниками, исследователь не всегда может уловить основную идею закона, прочитать в законопроекте основные, принципиальные нормы, зато он найдет в большом изобилии собрание общих рассуждений, формальных положений, часто случайных и второстепенных. Дальнейшее изучение проектов приведет его к выводу, что руководящие идеи закона, характерные для эпохи Петра, и в частности для данного закона, являлись или изложением в письменной форме устных указаний царя, или изложением, а иногда точным воспроизведением отдельных его сепаратных указов. Приведем для примера несколько законопроектов, неодинаково принципиальных вследствие указанного отношения к первоисточнику, откуда черпались его нормы.

Остановимся прежде других на законопроекте одного из самых важных законов Петра – на «Должности Сената». Проект этого закона [551] в первой редакции состоял из следующих глав. Глава I – о составе и компетенции Сената. Первый вопрос был разрешен согласно указу Петра от 11 декабря 1717 года: «Реестр людем в колегиях, в каждой по сему ‹…› президентам, которые ныне не в Сенате, сидеть в Сенате с будущего, 1718 г.» [552] Компетенция Сената была определена бледно, в общих выражениях, неправильным русским языком: «Дела их состоят в том, чтоб им все то вершить, которые не могут окончены быть в колегиях и губерней, тож что важные и от самого е[го] ц[арского] в[еличества] в Сенат присланы будут» [553] . Петр вычеркнул весь этот текст и написал заново шесть глав, в которых точно очертил не только круг дел, но и пределы компетенции, структуру Сената и порядок отправления дел в нем. И это вполне понятно, ибо кто мог установить, кроме самого Петра, тот принцип, что все сенаторы равны между собою, и вывести из этой нормы особенности организационной структуры Сената: «Понеже в сей колегии президенту быть невозможно, того ради секретарь» и т. д.? Или кто бы мог выдвинуть положение о том, что Сенат должен разбирать дела по челобитьям частных лиц на Юстиц-коллегию, поступающим от них в Сенат не только в порядке кассации, но и в особом порядке – по жалобам, поданным челобитчиками самому царю? «Такоже какая челобитная от нас подписана будет, дабы разыскать между челобитчиком и Юстиц-колегиум, оное им разыскать» [554] – из этого краткого, пока еще не совсем отчетливого распоряжения царя родилась впоследствии должность рекетмейстера при Сенате. Итак, главнейшая, первая глава первоначального проекта «Должности Сената», полностью зачеркнутая Петром I, была заменена написанными им самим шестью наиболее принципиальными главами, вошедшими целиком в следующую редакцию закона [555] .

Дальнейшие главы первоначального проекта «Должности» содержали второстепенные нормы и по сути являлись лишенной признаков законодательного языка перефразировкой сепаратных указов, ранее изданных царем. Вот они [эти главы] по новой нумерации, сделанной Петром: «VII. О немедленном ответствовании на указы из Сената». VIII. О росписи дел на столе Сената, о невхождении во время заседания без доклада. IX. О соблюдении сенаторами дисциплины. X. О коллегиальном решении дел[, и притом] не в особливых домах или беседах; о неприсутствии в Сенате посторонних людей. XI. О письменном ведении дел, о неоскорблении Сената словами и, наконец, специальная XII глава о вахмистре при Сенате. Среди перечисленных глав законопроекта исследователь не встретит ни одной, характерной для Сената как для учреждения, которое «собирается вместо присудствия е[го] в[еличества] собственной освященнейшей персоны», как было сказано в первоначальном проекте. Петр многое вычеркнул, в том числе и эпитет «освященнейшей», а также не вполне правильное по существу положение о почти полной непогрешимости Сената с вытекавшими из него [этого положения] следствиями: «Но понеже целой Сенат не легко погрешать может, того ради и ни есть образец, чтоб на нее и челобитье происхаживало» [556] . Петр, привыкший присутствовать на заседаниях Сената и вести совместное с сенаторами обсуждение законопроектов и административных мероприятий, считал неуместным чье-либо посредничество между собой и Сенатом. Поэтому он зачеркнул норму: «А что решено быти не можно, повелеть о том одного из сенаторов с письменным изъяснением отправить в доклад к самому е[го] в[еличеству]».

В противоположность этим бесцветным главам, энергией, твердостью и пониманием настоящего значения Сената как высшего исполнительного органа при абсолютном монархе проникнута глава XIII, заключительная, написанная Петром. «Глава же всему, дабы должность свою и наши указы в памяти имели и до завтрея не откладывали, ибо как может государство управлено быть, егда указы действительны не будут, понеже презрение указов ничим рознится с изменою» [557] . Под правонарушением, которое Петр обозначил общим выражением «презрение указов», он понимал издание новых законов при наличии установленных и неотмененных, намеренное игнорирование законов, неправильное их толкование и приложение и вообще всякое злоупотребление законом, [а также] невыполнение дел в установленные сроки, – все это он считал преступлением, более тяжким даже, чем измена: «Не точию равномерно, – пишет он в той же главе, – беду принимает государство от обоих, но от сего (презрения законов. – Н. В.) еще вящше, ибо, услышав измену, всяк остережется, а сего никто вскоре не почувствует, но мало-помалу все разорится и люди вне послушания останутся, чем и ничто иное, только общая погибель, следовать будет». Перед ним как предостережение постоянно стояла Византийская империя со своей печальной судьбой. О ней царь часто напоминал своим сотрудникам, и в минуты торжества, и в повседневной работе, – и здесь, в учредительном акте Сенату, предостерегал сенаторов, что от неисполнения законов «общая погибель следовать будет, как то Греческой монархии явной пример имеем» [558] . Эта глава выражала сущность должности Сената как государственного органа и впоследствии была развита Петром в изученный нами выше указ от 17 апреля 1722 года «О хранении прав гражданских».