Чтение онлайн

Труднее было решить вопрос о значении общественного мнения в политическом отношении. Екатерина, сама прибегавшая к печати для распространения своих взглядов, должна была с отвлеченной точки зрения просветительной философии XVIII в. ценить свободу слова, отсутствие которой в государстве «было бы, по ее мнению, великим несчастьем»; «никто без исключения, – писала она в одной из своих заметок, – не становится вне суда, презрения или уважения общества». Но и на практике императрица на первых порах относилась к общественному мнению снисходительно, тем более что не усматривала в нем самостоятельного значения и считала возможным не выпускать его из-под своего руководства. Вот почему Екатерина, вообще содействовавшая развитию русской литературы, находила нужным принимать во внимание и настроение членов известной комиссии о составлении проекта нового уложения, временно игравшей роль своего рода периодической прессы для правительства, не менее охотно покровительствовала и журналам, в которых иногда сама принимала непосредственное участие (например, во «Всякой всячине»); вскоре по закрытии большого собрания комиссии и до учреждения губерний их возникло не мало, полтора десятка с лишком. Пока эти органы иронизировали над недостатками старого времени и касались случайных проявлений, а не принципов государственного порядка, Екатерина не стесняла их деятельности. Но как только они стали обращать свою сатиру на вопросы современной жизни и перестали с прежнею осторожностью обходить молчанием промахи текущей политики, то и почувствовали давление, под влиянием которого вскоре перестали удовлетворять живым запросам едва появившейся русской читающей публики. Указ о «вольных типографиях» (1783 г.) неспособен был поддержать прежнее оживление, ознаменовавшее русскую журналистику 1769–1774 гг.; благодаря ему, однако, ярко обнаружилась плодотворная издательская деятельность «Дружеского ученого общества», которой так много способствовал Н. Новиков; тем же указом воспользовался и А. Радищев для напечатания своего «Путешествия из Петербурга в Москву». Деятели и писатели этих направлений начинали уже вместе с некоторыми другими (например, Фон-Визиным) сознавать себя «стражами общего блага». Вскоре, однако, Екатерина прекратила просветительную деятельность русских розенкрейцеров, исходившую из идеи личного усовершенствования и получившую столь замечательную организацию, а книгу Радищева, так резко указывавшего на бесправное положение большинства русского общества, повелела изъять из обращения. Обеспокоенная этими самостоятельными проявлениями еле зародившегося общественного мнения, борьбу с которым она начинала считать труднее войны с внешними врагами, императрица не только подвергла наказанию главных его представителей, но обнародовала и несколько общих узаконений, ограничивших свободу книгопечатания и ввоз иностранных книг (1790–1796 гг.). Тем не менее можно сказать, что Екатерина не мало способствовала зарождению общественного мнения и собственными своими сочинениями, и некоторыми из своих установлений, и, наконец, общим их характером; императрица признавала даже значение этой силы, так как кое-какие реформы осуществила под ее непосредственным, хотя и довольно случайным влиянием.

В связи с теми же взглядами стояли и другие принципы, которых Екатерина старалась придерживаться в управлении: она, с одной стороны, желала видеть в населении «не рабов, а людей, повинующихся законам», с другой – сознавала необходимость «доверенности народа» и его «почтения» к правительству «Власть без доверенности народа, – писала она, – ничего не значит». Для достижения этой последней цели она, следуя примеру Петра Великого, старалась по возможности водворить законность в управлении; ближайшими советниками и помощниками ее в этом деле состояли некоторые из высших сановников того времени, как, например, И. Неплюев, гр. А. Бестужев-Рюмин, кн. Я. Шаховской, Н. Панин и кн. А. Вяземский.

Закономерная деятельность подчиненных властей находилась в ближайшей зависимости от характера государственных установлений и от способа отправления ими своих должностей.

Пока первый из этих вопросов подвергался обсуждению в разных комиссиях, императрица приступила к решению второго. Злоупотребления бюрократии (в частности и главным образом лихоимство) зависели от причин духовного и материального свойства: чиновники оказывались слишком мало образованными и получали слишком ничтожное жалованье для того, чтобы не прельщаться «лакомствами», которые предлагали им люди, нуждавшиеся в их услугах. Екатерина попыталась устранить действие этих причин. Считая не только общее, но и специальное юридическое образование необходимым для лиц, отправляющих государственные должности, и встречая в обществе явное сочувствие подобной точке зрения, императрица предприняла некоторые преобразования на юридическом факультете Московского университета и посылала молодых людей за границу для изучения права; с тою же целью были переведены и изданы кое-какие сочинения иностранных ученых, например, «политические наставления» бар. Бильфельда. Несколько позднее (к 1783 г.), вероятно, под влиянием Екатерины, сделана была попытка составить сборник законов, долженствовавший служить материалом для учебника по русскому праву и справочным пособием для всякого должностного лица, да и образованного человека вообще. Одновременно Екатерина позаботилась также об улучшении материального положения чиновников: новые штаты вышли в 1763 г.; вскоре затем последовала конфирмация сенатского доклада о пенсиях. Меры эти, однако, оказались недостаточными и поэтому мало помогали водворению законности в управлении: приходилось не только заботиться о «наполнении» присутственных мест «достойными и честными людьми» и настаивать на «точном и немедленном исполнении указов», но и постоянно бороться с преступлениями по службе, т. е. неисполнением, злоупотреблением и пренебрежением должности, а также ошибками в отправлении ее (умышленными и неумышленными). Трудно было, однако, устранить злоупотребления чиновников в обществе, обнаруживавшем постоянную наклонность к «ябеде» и тяжбам. При таких условиях императрица не могла либерально отнестись и к более частному вопросу о толковании закона судебною властью; в Наказе она восстала против этого и, несмотря на ею же высказанную мысль о том, что «справедливо есть, буде родится сомнение о понятии какого ни есть узаконения изыскать намерение законодавца, вникая в смысл и умствование закона», на практике придерживалась других правил. Водворению законности в управлении мешало, наконец, и «самовластие бояр», так сильно развившееся в предшествовавшие царствования. Екатерина не без некоторой доли справедливости указывала на то, что она «поправила это, не ссылая и не казня».

Неудачный исход работ в комиссии 1767–1774 гг. привел, как мы видели, императрицу Екатерину к необходимости предпринять реформу государственных установлений по частям. Важнейшим из этих преобразований, между прочим и для того, чтобы достигнуть точного и быстрого исполнения уже изданных или «впредь издаваемых полезнейших узаконений» в государстве, было, конечно, «учреждение о губерниях, всего более требовавших поправления»; недаром сама Екатерина, писавшая «учреждение» пять месяцев, ставила его гораздо выше своего Наказа, а население (в особенности дворянство) высказывало потребность в такой реформе. Кабинетные работы по этой части возложены были главным образом на Г. Козицкого, Г. Теплова, П. Завадовского и гр. А. Безбородко.

Провинция начала XVIII в. была прототипом екатерининской губернии. Но до Екатерины II вопрос об областном устройстве трудно было решить ввиду ничтожного развития местных общественных сил и интересов, связанных с проведением подобного рода реформы. По воцарении Екатерины, напротив, этот вопрос стал возбуждать внимание недавно зародившихся местных обществ (в особенности дворянских): его обсуждали уже в 1762 г., а также в частной комиссии о порядке государства в силу общего права (1767–1774 гг.) и в Сенате. В первой половине 1760-х годов для предотвращения беспорядков, возникавших в областях, власть губернаторов была усилена (1762, 1764 гг.); областные деления также не раз подвергались частным изменениям, но окончательно вопрос о губернском устройстве решен был лишь в 1775 г.

Согласно с мнением некоторых из своих приближенных (например, гр. А.П. Бестужева-Рюмина), императрица хотела учреждением о губерниях привлечь местные общества, в особенности дворян, недавно освобожденных от обязательной службы, к деятельности в установлениях, основанных отчасти в виду их же собственных выгод. Правительство, таким образом, не теряло общественных сил, вышедших из-под его непосредственного контроля после появления манифеста 1762 г. И действительно, вскоре по издании учреждения о губерниях более 10 000 человек занимало выборные должности.

Помимо этих целей, императрица надеялась введением нового губернского устройства упорядочить местное управление. Реформа действительно привела к плодотворным результатам и в этом отношении. Учреждение о губерниях впервые прочно установило начало децентрализации и таким образом сблизило управляющих с управляемыми. Новое начало осуществлено было довольно удачно: губернские присутственные места отличались местным составом и получили независимую от центра систему что придавало им особый характер, отчасти утраченный ими впоследствии. В указанной системе обнаружилась и первая более или менее удовлетворительная попытка разделения властей: органы администрации (коронные и общественные) были обособлены от органов суда, что давало возможность каждой группе действовать быстрее и правильнее. Отделение суда от администрации, которое напрасно пытался осуществить Петр Великий, удалось Екатерине; она давно уже признала важное значение судебной функции в государстве: «наше главное попечение будет, – читаем мы в одном из ее указов, обнародованном уже двадцать дней спустя по воцарении, – изыскивать все средства к утверждению правосудия в народе, которое есть первое от Бога нам преданное Св. Его писанием повеление». Это средство найдено было в разделении властей: суд, в прежнее время игравший подчиненную роль в управлении, наделен был, наконец, самостоятельностью, нужною для беспристрастного и бесстрашного производства дел; при этом был установлен и более правильный порядок апелляционных инстанций. Заметим, наконец, что в «учреждении о губерниях» лучше прежнего была проведена идея местного самоуправления и что в силу того же положения высшие губернские места получили право представления: они могли приостановить обнародование неудобоисполнимого, по их мнению, закона и представлять об этом Сенату; в случае, однако, если последний оставлял такое представление без уважения, губернские места обязаны были повиноваться беспрекословно. Кроме этих ближайших юридических последствий, реформа имела значение и в бытовом отношении. Благодаря открытию губерний местная жизнь заметно оживилась: в городах стали появляться «люди весьма порядочные», под влиянием которых прежняя грубость уступала место «людскости, вежливости и другим качествам, свойственным благоустроенным обществам»; в числе таких качеств нельзя не упомянуть о чувстве законности: реформа губернских установлений способствовала его развитию в местных обществах.

В новом губернском устройстве вскоре, однако, обнаружились и довольно крупные недостатки. Искусственное происхождение губерний не придавало им внутреннего единства; вновь созданные провинциальные центры нередко оказывались фиктивными; в 40 «городах», например, в 1775 г. не было ни одного купца; не менее 45 других находилось, вероятно, в таком же положении. Отсутствие бытовой цельности в области не вознаграждалось единством ее в правовом отношении: губерния не обладала свойствами юридического лица. Далее, самую организацию областного управления легче было сочинить в «учреждении», чем привести в исполнение на месте. Разделение властей, например, едва ли строго применялось на практике: существование обособленных органов администрации и суда сопровождалось фактическим вмешательством одних в функции других, вопреки закону, тем более что ясно выраженное желание мыслящих людей этого времени (например, членов комиссии о порядке государства в силу общего права, кн. М. Щербатова и Д. Фон-Визина) о предоставлении суду гласности (что способствовало бы выделению его в независимую отрасль) не получило удовлетворения. В большом затруднении оказалось также правительство при образовании состава вновь открытых присутственных мест; трудно было набрать достаточное количество «достойных и честных людей, пригодных для отправления новых должностей»; приходилось довольствоваться прежними малодостойными, и злоупотребления в некоторых отношениях не только не умалились, но возросли еще более, «особенно в последние годы» жизни учредительницы нового порядка. Естественно, что при таких условиях губерния поставлена была в значительную зависимость от губернатора. Следует иметь в виду, наконец, что новое устройство, может быть, не всегда соответствовало областным особенностям на далеких окраинах империи и в таких случаях еще ярче обнаруживало все вышеуказанные недостатки.

Попечения Екатерины об «общем благе» простирались не только на введение законности в управление, чему, конечно, содействовало ее учреждение о губерниях, но и на защиту закона в уголовной юстиции, задача которой, по мнению императрицы, должна была состоять в охранении общества от «вреда». Согласно с этим взглядом она, с одной стороны, ясно определила сущность преступления и его разновидности, чем точнее установила и самую ответственность всякого, кто нарушал закон, с другой – смягчила суровость взысканий: в ее время уже были известны «исправительные» наказания, членовредительные почти вышли из употребления, а смертная казнь применялась лишь во «время безначалия». Смягчение карательных мер в законодательстве Екатерины II не переходило, однако, в послабление преступлению: напротив, «преступающий законы» должен был подлинно знать, что он «непременно будет наказан».

Преобразовательная деятельность Екатерины по части управления и суда обращена была преимущественно на губернии: введение нового порядка, которому содействовали, например, гр. К. Е. Сивере, гр. 3. Чернышев, кн. Г. Потемкин, «вернейший и умнейший друг» императрицы, и другие, продолжалось в течение последних двух третей ее царствования и, распространяясь на вновь присоединенные области, немало способствовало объединению государственной территории. Впрочем, учреждение о губерниях само собою вызвало перемены и в центральных учреждениях: оно повело к упразднению некоторых из центральных органов, что породило новые отношения между остальными. Екатерина не успела, однако, провести эту часть реформы: почти все уцелевшие установления сохранили прежний характер, хотя некоторые из них уже до 1775 г. и поделены были на департаменты для скорейшего решения дел. Тем не менее наряду с старым порядком возникал и новый. Придавая важное значение личному (министерскому) началу управления, Екатерина значительно стеснила полномочия Сената, как представителя коллегиального принципа, и, напротив, так усилила власть генерал-прокурора, который в ее время заведовал почти всеми важнейшими отраслями администрации и суда, что к концу своего царствования собиралась даже подразделить круг его ведомства между несколькими должностными лицами. Склонность императрицы к этому же началу доказывается и проектом ее об учреждении Расправной палаты, составленным, по-видимому, в 1785 г.; первому департаменту Расправной палаты, в котором должен был заседать юстиц-канцлер, императрица думала поручить «надзирание прав и правосудия во всероссийской империи». Новые взгляды в этом «учреждении» (1-м департаменте) формулированы самой Екатериной уже довольно ясно.

Не только министерское начало, но и другие реформы последующих царствований в виде проектов, более или менее осуществленных, уже были высказаны под непосредственным влиянием императрицы или лично ею самой.

В системе центральных установлений XVIII в. не было такого, которое заполнило бы пробел, существовавший между специальными органами управления и верховною властью. В течение всего прошлого века напрасно старались исправить этот недостаток: роль посредника то выпадала на долю какого-нибудь специального установления, то разыгрывалась вновь образованным «советом», претендовавшим иногда на властвование и посягавшим поэтому на прерогативы русских самодержцев. Уже при Петре III учреждение такого посредствующего органа с общими государственными функциями казалось желательным; записки современников свидетельствуют, что и Екатерина II думала о том же. Вероятно, с ее согласия или даже по ее поручению написан был известный проект «императорского совета». Проект сочинен был Н. Паниным для того, чтобы в производстве дел устранить «действие более (скорее) силы персон, нежели власти мест государственных», иными словами, для того, чтобы «непоколебимо утвердить форму и порядок, которыми под императорскою самодержавною властью государство навсегда управляемо быть должно». Хотя «главное, истинное и общее о всем государстве попечение, – пишет составитель проекта, – замыкается в персоне государевой», однако он никак свою власть «в полезное действо произвести не может, как разумным ее разделением между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон».