Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Агентство международного развития Бюро по России и Евразии (УМР США) ……
Экономическая реструктуризация …… 8,95
Развитие частного сектора …… 10,36
Менеджмент окружающей среды …… 6,96
Демократическая реформа …… 16,10
Реформы социального сектора …… 14,88
Междисциплинарные специальные инициативы …… 4,18
Фонд Евразии …… 10,00
Фонды предпринимательства …… 20,00
204
Округлено до ближайших 10 тыс. долл. по состоянию на 31 декабря 2001 г.
Всего по линии УМР США …… 91,42
Переводы другим ведомствам
Министерство торговли США [205] …… 4,36
Госдепартамент — Европа/Евразия: гуманитарная помощь, транспортные расходы и гранты …… 7,49
Стоимость грузов (излишки Министерства обороны США и частные пожертвования, не включенные в итоговые данные) …… 17,77
Всего по линии Бюро Координатора гуманитарной помощи …… 25,26
Госдепартамент
Бюро по международному контролю наркотиков: подготовка работников правоохранительных органов и техническая помощь …… 3,04
205
Специальная программа стажировки бизнесменов, Служба деловой информации для новых независимых государств, Совет по развитию предпринимательства, Программа развития гражданского права.
Контроль над экспортом и охрана границ …… 3,50
Бюро образования и культуры: программа общественной дипломатии …… 30,71
Программа международной информации …… 0,20
Всего по линии Госдепартамента …… 38,50
Министерство юстиции США …… 0,90
Агентство по защите окружающей среды …… 1,14
Гражданские исследовательские фонды …… 4,00
Комиссия по ядерному регулированию …… 0,40
Министерство сельского хозяйства США: перепрофилирование, стипендии Кокрана, программа обмена преподавателями …… 4,07
Министерство финансов США: технические советники …… 1,90
Министерство здравоохранения США [206] …… 5,25
Всего переводы в другие ведомства …… 68,01
Всего в 2001 финансовом году по бюджету Закона о поддержке свободы …… 59,43
Фонды других ведомств
Агентство международного развития: выживание детей …… 3,54
Министерство обороны США …… 385,71
Министерство сельского хозяйства США: продовольственная помощь …… 60,48
206
Программа взаимодействия в области биотехнологии.
Министерство энергетики США …… 335,54
Госдепартамент
Международный военный обмен и обучение …… 0,16
Контроль над экспортом и охрана границ [207] …… 1,50
Научные центры …… 23,00
Нераспространение/разоружение
Варшавская инициатива/иностранное военное финансирование ЕЭК: программа общественной дипломатии [208] …… 13,86
Программы международной информации …… 0,14
Бюро народонаселения: миграции беженцев …… 11,63
207
Нераспространение, антитерроризм, разминирование и смежные программы.
208
ЕЭК — Экономическая комиссия ООН для Европы.
Всего по Госдепартаменту …… 50,29
Библиотека Конгресса: программа «Открытый мир» …… 10,00
Министерство транспорта США …… 0,65
Служба рыболовства и дикой природы …… 0,30
Министерство образования США: программа обменов Фулбрайта-Хэйса …… 0,54
Корпус мира …… 3,50
Всего бюджет агентств в 2001 финансовом году …… 850,55
Всего по федеральному бюджету …… 1009,97
Оценить прямой результат этой относительно скромной двусторонней экономической помощи почти невозможно, поскольку в лучшем случае это была всего лишь капля в море.
Как уже отмечалось ранее, американцы имели очень незначительное влияние на выработку концепции и практическое осуществление двух основных программ приватизации в 90-х годах: программы ваучерной приватизации 1992-1994 годов и программы залоговых аукционов 1995 года. Первая программа явилась результатом компромисса правительства Ельцина и парламента. Вторая программа была инициирована Чубайсом и его союзниками вопреки советам американских партнеров.
Следы американского участия еще труднее разглядеть среди результатов реструктуризации предприятий. Агентство международного развития через Российский центр приватизации заключило контракты на многие миллионы долларов с американскими консультационными и бухгалтерскими фирмами, перед которыми стояла задача превратить советские предприятия в корпорации американского типа. Этот проект охватывал только небольшую часть из 100 тыс. приватизированных в 90-х годах предприятий, а это означало, что даже при самом благоприятном стечении обстоятельств результат всех этих американских усилий имел чисто демонстрационный эффект. Однако сегодня трудно обсуждать эти демонстрационные эффекты в рамках системы, поскольку никто не оценивал результаты этой технической помощи на уровне фирм [209] .
209
Существует бесчисленное количество общих аналитических обзоров реструктуризации в масштабах страны, но мало кто пытался исследовать роль фактора иностранной технической помощи в этом процессе. См., например: Blasi J., Kroumova M. and Kruse D. Kremlin Capitalism: Privatizing the Russian Economy (Cornell University Press, 1997).
Как и в сфере макроэкономики, очень трудно выделить конкретные случаи американского участия в процессе приватизации, которые привели к позитивным результатам. Вклад американцев ограничивался главным образом переносом рыночных концепций в российские условия. Когда был создан Российский комитет по государственному имуществу (ГКИ) во главе с Чубайсом, только небольшое число людей в России могло объяснить такие понятия, как «корпоративность», «рынок ценных бумаг», «совет директоров». Устанавливая отношения профессионального сотрудничества с российскими коллегами, работавшие с ГКИ американцы передавали и эти идеи. Такие знания могли прийти только с Запада, поскольку в тот период в России об этом не знали. Данная форма технической помощи являлась быстрым и эффективным средством передачи такого рода знаний. Крупные подрядчики Агентства международного развития, отвечавшие за содействие постприватизационной реструктуризации, в такой же опосредованной форме способствовали созданию рыночных представлений в России. Если даже ни один из этих проектов не привел к созданию частной фирмы, дающей прибыль, они позволили ознакомить сотни русских с капиталистическими методами хозяйствования и таким образом помочь им в работе.
То же самое справедливо и в отношении участия американцев в других институциональных или структурных реформах. Возможно, один из наиболее успешных примеров передачи знаний был связан с Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и ее американскими партнерами. Названная комиссия выросла из Госкомимущества, в котором тесно сотрудничали русские и американцы. Под руководством Дмитрия Васильева сначала в качестве заместителя председателя комиссии, а затем ее председателя она сформировалась по типу Американской комиссии по рынку ценных бумаг, а не по другим моделям европейского типа. Как и в американской системе, Васильев стремился к тому, чтобы главным поставщиком капитала для фирм был фондовый рынок, а не банки. Агентство международного развития взяло на себя оплату консультантов, которые должны были помочь ему создать правительственное ведомство, способствующее утверждению капитализма такого типа. Временами Васильев не соглашался с этими консультантами, особенно в отношении роли банков на фондовом рынке {1127} . Он, однако, признавал, что ФКЦБ при всех ее недостатках была создана благодаря американской технической помощи {1128} . Финансируемый AMP проект также помог созданию Национальной ассоциации участников фондового рынка (НААУФР) — организации брокерских фирм, призванной обеспечить саморегулирование российского фондового рынка {1129} . Как уже отмечалось ранее, гранты AMP российским исследовательским центрам также способствовали передаче знаний от Запада Востоку в сфере налогообложения и, в конечном счете, прямо способствовали переработке российского налогового законодательства [210] . В более общем плане и на индивидуальном уровне, будь то на спонсируемой AMP конференции по микрофинансированию в Нижнем Новгороде или в классе по микроэкономике университета штата Монтана, где по обмену учатся российские студенты, постоянно идет обмен идеями. Однако измерить совокупное влияние этого процесса на экономическую реформу в России практически невозможно.
210
Управление международного развития спонсировало многоплановые контакты между американскими экспертами по налогам, такими как профессор Университета Дьюка Роберт Конрад, и российскими специалистами из гайдаровского Института экономики переходного периода. В 90-х годах большая часть этой работы имела концептуальный и академический характер, поскольку политический контекст не способствовал проведению налоговой реформы. Когда после избрания в 2000 году президентом Путина политическая обстановка изменилась, полностью пересмотренный Налоговый кодекс можно было просто взять с полки и быстро превратить в закон.
Несмотря на многолетнюю дискуссию с российскими партнерами, американцам не удалось стимулировать проведение банковской реформы в России. И дело тут не в знаниях [211] . Скорее могущественные финансовые силы в России продолжают блокировать серьезные реформы. Америка также не оказала достаточной интеллектуальной помощи в стимулировании реформы социального обеспечения [212] . В целом американские программы технической помощи уделяли слишком много времени и сил попыткам добиться того, чтобы предприятия советской эпохи стали стремиться к получению прибыли. Было бы лучше направить эту энергию на создание новых компаний, а также институтов, поддерживающих идеи рынка, которые могли бы стимулировать развитие новых компаний. Программа развития малого бизнеса и фонды предприятий были частью общего пакета американской помощи России. Однако в начале 90-х годов баланс ресурсов, направлявшихся на поддержку программ приватизации (программы осуществлялись очень дорогими бухгалтерскими и консультационными фирмами) и развитие новых бизнесов, был смещен в сторону первых {1130} . И, естественно, Соединенные Штаты никогда не предоставляли какой-то прямой финансовой помощи, которая могла бы облегчить страдания российских бедняков [213] . Это было большой ошибкой. Правда, надо признать, что, учитывая нужды бедняков в США, на пути любой программы борьбы с бедностью в России возникли бы колоссальные политические препятствия. Но помощь бедным за рубежом обходится гораздо дешевле подобных программ в собственной стране, и даже чисто символическая программа помощи бедным в России, управляемая непосредственно представителями американских правительственных организаций, могла бы сделать чудеса в плане изменения отношения к западной помощи. Столь же важно, что программа разделения функций производства и социального обеспечения на предприятиях советской эпохи способствовала бы реальной реструктуризации этих предприятий. Отсутствие этого разделения тормозило становление настоящего рынка труда.
211
Например, идеи, высказанные в: Fixing Russia's Banks: A Proposal for Growth by Michael Bernstam and Alvin Rabushka (Hoover Institution Press, 1998), сейчас широко известны в России.
212
Если идеи, приходившие из Америки, были ограничены (к тому же их затмевали советники из Чили), то финансовые вливания, поступавшие от международных финансовых институтов, были существенными. Первоначальные сообщения см.: Thomas S. Social Policy in the Economics of Transition: The Role of the West; in Kapstein E. and Mandelbaum M. eds. Sustaining the Transition: The Social Safety Net in Post-Communist Europe. — New York: Council on Foreign Relations, 1997. — P. 147-172.
213
Соединенные Штаты поставляли продовольственную помощь, однако нельзя сказать, что эта помощь облегчила положение бедных в России.
К концу 90-х годов многие американские критики обвиняли американских политиков в том, что они уделяли слишком мало внимания развитию институтов, обеспечивающих функционирование рынка{1131}. Вместо этого, как утверждалось, американские представители слишком много времени и энергии отдавали поддержке отдельных лиц в российском правительстве, которых они превозносили как реформаторов{1132}. Отмечая описанные выше серьезные провалы институциональной реформы, мы, тем не менее, не можем согласиться с огульным осуждением американской стратегии экономической реформы. Если институты поддержания рынка отсутствуют, то они могут быть созданы только людьми, заинтересованными в их появлении. Если институциональная реформа необходима, то нельзя надеяться, что ее можно будет инициировать, оказывая помощь тем, кто удобно устроился в сохранившихся институтах командной экономики. Реформаторы — это те, кто реформирует, особенно в такой стране, как Россия, где необходимо было разрушить старые институты, чтобы освободить место для новых. Носителями нового были люди, обладавшие идеями и качествами лидеров.