Федералист
Шрифт:
По конституции, число лиц, занятых в правительственных учреждениях Соединенных Штатов, будет намного меньше, чем число занятых в отдельных штатах. Уже одно это означает, что личное влияние со стороны первых будет меньше, нежели со стороны последних. Члены законодательной, исполнительной и судебной власти тринадцати и более штатов; мировые судьи, офицеры ополчения, представители судебной власти со всей корпорацией чиновников округов и чиновниками городских самоуправлений для населения в три миллиона с лишком – перемешанных и имеющих близкие знакомства во всех его слоях и кругах, – вероятно, сверх всякой меры превысят как числом, так и влиянием чиновников всех родов и видов, обслуживающих администрацию федеральной системы. Сравните количество членов законодательной, исполнительной и судебной [c.312] власти тринадцати штатов, исключив из судебной мировых судей, с количеством членов в соответствующих департаментах единственного правительства Союза; сравните число офицеров ополчения у населения в три миллиона человек с количеством армейских и морских офицеров любого военного образования в пределах вероятности или, я добавил бы, возможности, и, думаю, этой картины будет достаточно, чтобы убедиться в решительном перевесе штатов. Если федеральному правительству предстоит обзавестись сборщиками налогов, правительствам штатов придется сделать то же самое. Причем федеральные сборщики налогов будут заняты главным образом на побережье и число их будет небольшим, меж тем как нанятые штатами распространятся по всей стране и число их будет огромным, так что и тут перевес остается на той же стороне. Правда, конфедерация будет обладать и сможет осуществлять право собирать как внутренние, так внешние пошлины по всем штатам. Однако это право скорее всего не будет использовано, разве только с целью получения дополнительных доходов; к тому же штатам будет предоставлено право внести свои квоты из ими самими ранее собранных налогов, причем такие особые сборы под непосредственным началом Союза будут производиться в основном чиновниками согласно правилам, установленным отдельными штатами. Вполне вероятно также, что в ряде случаев, особенно в тех, которые относятся к судебной власти, будут использованы чиновники, состоящие на службе штатов, но наделенные соответствующими федеральными полномочиями. Случись однако, что отдельные сборщики внутренних налогов будут назначаться федеральным правительством, все равно влияние общего их числа вряд ли выдержит сравнение с огромным числом чиновников, назначаемых штатами. В пределах каждого округа, куда явится федеральный сборщик, его встретит не меньше тридцати, а то и все сорок чиновников различного рода, и среди них немало людей со значением и весом, чье влияние будет целиком употреблено на пользу штата.
Полномочия, предоставляемые федеральному правительству по предлагаемой конституции, немногочисленны и четко определены. Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, весьма многочисленны и [c.313] неопределенны. Первые касаются прежде всего внешних целей – таких, как объявление войны и заключение мира, переговоры с иностранными державами и внешняя торговля; причем с последней связано главным образом полномочие взимать пошлины. Полномочия, сохраняемые за отдельными штатами, распространяются на все, что при обычном ходе дел касается жизни, свобод и собственности граждан, а также внутреннего порядка, развития и процветания штата.
Деятельность федерального правительства приобретает широкий размах и значение во время войны или другой опасной ситуации, действия правительств штатов – во время мира и безопасности нации. А поскольку война или чрезвычайное положение куда менее продолжительны, нежели периоды мира и безопасности, правительства штатов и тут имеют перевес. И, право, чем лучше удастся учредить такие федеральные власти, которые будут отвечать требованиям национальной обороны, тем реже страна наша будет попадать в опасные обстоятельства, которые могут содействовать возвышению федеральной власти над правительствами штатов.
Каждый, кто прочтет конституцию тщательно и непредвзято, легко обнаружит, что предлагаемые в ней изменения не столько вводят новые полномочия, сколько укрепляют первоначальные. Правда, полномочие регулировать торговлю введено впервые, но это нововведение, по-видимому, относится к тем, которые мало у кого вызывают протест и никому не внушают опасений. Полномочия касательно объявления войны и заключения мира, армии и флота, договоров и финансов вместе с другими, более значительными уже предоставлены нынешнему конгрессу Статьями конфедерации. Предлагаемые изменения не расширяют этих полномочий, а лишь дают действенные средства для их осуществления. Самые важные изменения, можно считать, затрагивают налогообложение. Однако и нынешний конгресс пользуется полным правом взимать со штатов неопределенные суммы денег на общую оборону и общее благосостояние, точно так же, как и будущий конгресс должен будет взимать деньги с отдельных граждан, которые будут обязаны, в той же мере, и не более, в какой были обязаны штаты, платить присуждаемые им налоги. Если штаты строго соблюдали Статьи [c.314] конфедерации, а соблюдение ими этих статей обеспечивалось столь же мирными средствами, какие можно успешно применить к отдельным гражданам, то наш прошлый опыт отнюдь не поддерживает мнение, будто правительства штатов утратят свои конституционные полномочия и постепенно придут к полному слиянию. Заявлять подобное равнозначно утверждению, будто существование правительств штатов несовместимо с любой системой, осуществляющей важнейшие цели, стоящие перед Союзом.
Публий [c.315]
Федералист № 46 [45]
Джеймс Мэдисон
Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –
М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 315–322.
К народу штата Нью-Йорк
Возобновляя разговор о предмете, затронутом в предыдущей статье, я продолжаю вопрошать: кому – федеральному правительству или правительствам штатов – скорее отдаст предпочтение или окажет поддержку народ? Несмотря на различные способы, какими они назначаются, нам следует считать как федеральное, так и другие правительства существенным образом зависимыми от огромной массы граждан Соединенных Штатов. Я высказываю здесь это положение касательно первого, оставляя доказательства для дальнейших статей. [Доказательство положению, что федеральное правительство существенным образом “зависит от большой массы граждан”, изложено в статьях 52–85, где подробно рассматриваются структуры законодательной, исполнительной и судебной власти. Мэдисон уделяет этому вопросу особое внимание в статьях 52–61, которые посвящены палате представителей. – Ред.] И федеральное правительство и правительства штатов на самом деле выступают как представители и [c.315] попечители народа, наделенные различными полномочиями и предназначенные для осуществления различных целей. В своих рассуждениях о конституции ее противники, кажется, полностью сбрасывают со счета народ и рассматривают оба эти различные учреждения не только как соперников и врагов, но и как силы, рвущиеся – в отсутствие якобы над ними вышестоящего контроля – узурпировать друг у друга власть. Необходимо напомнить сим джентльменам, что они ошибаются. Необходимо сказать им, что высшей властью, каковы бы ни были ее производные, является народ, и отнюдь не только от большего или меньшего честолюбия, как и не от посланий тех или иных правительств будет зависеть, какое из них или которое из них окажется способным расширить область своей юрисдикции за счет другого. Не только истинное положение вещей, но и приличия требуют предположить, что такого рода событие в каждом случае будет зависеть от чувств и согласия народа.
Многое – помимо соображений, высказанных по означенному вопросу, – говорит, однако, за то, что народ прежде всего и скорее всего отдаст свою привязанность правительствам соответствующих штатов (см. статью 17. – Ред.). В правительстве штата чает оказаться множество лиц. Ими и будет раздаваться наибольшее число должностей и теплых местечек. Их руководящими заботами будут управляться и обеспечиваться все местные и личные интересы народа. Об их делах и поступках будет лучше и подробнее осведомлен народ. С членами этих правительств будут у него связи благодаря знакомствам и дружбе, семейным и партийным узам, а потому следует почти с уверенностью ожидать, что расположение народа будет клониться на их сторону.
Опыт в этом случае подсказывает тот же вывод. Нынешняя федеральная администрация, при всех ее значительных недостатках по сравнению с, будем надеяться, лучшей новой системой, во время войны и в особенности когда было засилье бумажных обязательств фонда независимости, проявила себя столь деятельной и властной, какими, дай-то Бог, быть нашим правителям в [c.316] любых грядущих обстоятельствах. Среди прочего она провела ряд мер, имевших целью защитить все, что было дорого, и добиться всего, что было желательно народу в целом. И тем не менее, когда быстро преходящие восторги первыми конгрессами стали истекать, неизменно обнаруживалось, что внимание и привязанность народа вновь обращались на местные правительства, что ни в какие времена федеральный совет не возводился народом в кумиры и что люди, нацеленные сделать политическую карьеру на предубеждениях своих сограждан, обыкновенно становились на сторону возражавших против расширения полномочий и влияния федеральных властей.
А посему, как уже где-то говорилось, если в будущем народ возлюбит федеральное правительство сильнее правительств штатов, такая перемена может быть вызвана лишь явными и неопровержимыми доказательствами лучшего правления, которое будет способно преодолеть все прежние пристрастия (см. статью 27. – Ред.). Да и в этом случае нельзя полностью исключить, что народ окажет наибольшую доверенность тем, кто, по его убеждению, больше ее заслуживает. И даже тогда правительствам штатов нет нужды так уж опасаться, ибо федеральная власть, по самой своей природе, может успешно править лишь в определенной сфере.
Остается, как я выше предлагал, сравнить федеральное правительство и правительства штатов по части их наклонности и способности, которыми они соответственно обладают, противодействовать внедрению или отказываться от мер друг друга.
Выше уже было доказано, что члены федерального правительства будут в большей зависимости от членов правительств штатов, нежели те от них (см. статью 17. – Ред.). Ясно также, что пристрастие народа, от которого зависят и те и другие, будет скорее на стороне правительств своих штатов, нежели федерального. (Хотя эта тема обсуждалась во многих статьях, особое внимание ей уделено в статье 17. – Ред.) И пока отношение к ним определяется названными причинами, правительства штатов, несомненно, будут иметь очевидное [c.317] преимущество. Но и с еще одной весьма важной и понятной точки зрения это преимущество останется за той же стороной. Пристрастия и наклонности самих членов федерального правительства, с которыми они в него войдут, будут в основном отданы штатам, меж тем как лишь в редких случаях члены правительств штатов будут при решении публичных дел исходить из пристрастий в пользу верховного правительства. Среди членов конгресса куда сильнее будет господствовать местнический дух, нежели общегосударственный в законодательных собраниях отдельных штатов. Кому не известно, что значительная доля ошибок, совершенных законодательной властью штатов, проистекает вследствие наклонности местных законодателей жертвовать общими и непреходящими интересами штата ради частных и единичных выгод округа и района, в котором они проживают? А уж если эти представители не способны в своей политике подняться на столь небольшую высоту, позволяющую охватить общее благосостояние родного им штата, то можно ли ожидать, чтобы они сделали целью своей души и разума процветание всего Союза, а также достоинство и благополучие союзного правительства? И по той же причине, по которой члены законодательных собраний штатов вряд ли будут так уж стараться ради общегосударственных нужд, члены федерального законодательного органа вряд ли будут так уж стараться ради нужд местных. Штаты же займут по отношению к последним такую же позицию, как города и веси по отношению к первым. И вопрос о том, какие меры следует принять, будет чаще всего решаться не исходя из их вероятной пользы для всеобщего процветания и благосостояния, а под давлением предрассудков, интересов и целей властей предержащих и населения отдельных штатов. Какой дух царит в основном и целом на заседаниях конгресса? Достаточно ознакомиться с протоколами, а также искренними признаниями тех, кто занимает места в сей ассамблее, чтобы убедиться: ее члены слишком часто проявляют себя скорее как ходатаи по делам соответственных штатов, нежели как беспристрастные защитники общего интереса; и если и случилось однажды, что местные соображения были недостойно принесены в жертву возвеличению федерального правительства, то важнейшие интересы всего народа [c.318] сотню раз обходили вниманием ради местных предрассудков, интересов и взглядов, господствующих в отдельных штатах. Излагая все это, я вовсе не хочу сказать, будто новое федеральное правительство не сумеет принять более широкий план действий, чем, пожалуй, преследовало нынешнее правительство, и еще менее того, будто его взгляды будут столь же ограниченны, как взгляды законодателей отдельных штатов. Я хочу лишь напомнить: и в новом конгрессе старый дух будет достаточно силен, чтобы отбить всякую охоту посягать на права отдельных штатов или на прерогативы их правительств. Поползновения же правительств отдельных штатов расширить свои прерогативы за счет прерогатив федерального правительства будут отклонены в силу отсутствия взаимного согласия у его членов.
Даже если допустить, что федеральное правительство вдруг возымело бы такую же, как у правительств штатов, охоту распространить свою власть за положенные ему пределы, местная администрация все равно имела бы преимущественные возможности пресечь подобные поползновения. Если в каком-нибудь штате издан закон – пусть даже задевающий союзное правительство, – который в целом с одобрением принят населением штата и не слишком резко нарушает присягу его чиновников, он немедленно войдет в силу и несомненно тут же будет внедрен, поскольку сие зависит только от штата. Возражения же со стороны федерального правительства или вмешательство федеральных чиновников лишь разожгут пыл всех партий, поддерживающих правительство штата, и содеянное им зло уже нельзя будет ни приостановить, ни исправить, не пустив в ход такие средства, прибегать к которым всегда нежелательно и затруднительно. С другой стороны, случись, что какие-то не вполне законные меры, предложенные федеральным правительством, окажутся не по душе жителям отдельных штатов – а за редким исключением именно так и будет – или даже законные вызовут там неодобрение, – что иногда вполне может произойти, – средства противостоять им весьма действенны и всегда под рукой. Волнения среди жителей, нежелание, а возможно, и прямой отказ подчиняться федеральным чиновникам, враждебность местных исполнителей, путаница, созданная самой законодательной [c.319] мерой, весьма частая в подобных случаях, – все это в любом штате усугубит трудности, которыми не следует пренебрегать, а в большом воздвигнет очень серьезные препятствия; если же еще и найдет сочувствие в нескольких соседних штатах, то вызовет такое неповиновение, с каким федеральному правительству вряд ли желательно встречаться.