Чтение онлайн

4. Верхняя палата (палата господ, сенат и т. д.) и парламентское правительство. Обе палаты двухпалатной системы вместе образуют парламент. В случае политической ответственности правительства перед парламентом вследствие этого правительство должно быть зависимым от обеих палат, будь это таким образом, что каждая палата отдельно за себя выражает эту ответственность, или таким образом, что необходимо солидарное решение обеих палат. В действительности демократическое развитие привело к тому, что верхняя или соответствующая ей палата лишается своего влияния, и зависимость от парламента превращается в зависимость от нижней палаты.

В Англии такое решение было найдено лишь в XIX веке; во Франции согласно ст. 6 конституционного закона от 25 февраля 1876 года министры солидарно ответственны перед палатами (solidairment responsables devant les chambres). Ответственность правительства перед парламентом на практике фактически есть ответственность перед палатой депутатов, хотя теоретически сохраняется равноправие палат (Esmein-N?zard. I, S.234ff), и на практике также встречаются сенатские вотумы доверия или недоверия (E. von Hippel J?R. XV, 1927, S. 180).

В Германской империи требование парламентского правительства имело лишь смысл зависимости правительства от доверия рейхстага. Поэтому изменяющий конституцию закон от 28 октября 1918 года определил: «Рейхсканцлер для осуществления своей должности нуждается в доверии рейхстага». Далее в том же законе, напротив, сказано: «Рейхсканцлер и его заместители при осуществлении своей должности ответственны перед бундесратом и рейхстагом ». Ст. 54 Веймарской конституции говорит о доверии рейхстага, рейхсрат в данном случае не обсуждается. Элементы второй палаты, выражающиеся в организации Германского бундесрата или рейхсрата, также обосновываются лишь федеративной структурой рейха и не означают подлинной двухпалатной системы.

V. Разделение законодательного полномочия, заложенное в двухпалатной системе, должно приводить к тому, что положение члена одной палаты является несовместимым с положением члена другой палаты. Здесь, безусловно, должна существовать несовместимость.

Различные и часто употребляемые без определенности и постоянства обозначения — парламентаризм, парламентское правление, ответственное правительство, партийное правительство, правительство большинства и т. п. — затрагивают различные виды отношения парламента, то есть законодательной корпорации, и правительства. Но также они затрагивают различные виды политического лидерства и руководства, ruling power. Применение слова «парламентаризм» объясняется тем, что английское конституционное положение вместе с английским парламентом как его средоточием стало некой идеальной схемой и образцом. Однако в остальном, несмотря на общий образец, повсюду проявляются самые значительные противоположности. Поэтому в качестве определяющего признака парламентаризма выступают различные симптомы, и если конституционно-законодательное регулирование с помощью каких-либо слов говорит о зависимости правительства от парламента, об «ответственности» или «доверии», то эти слова в различных странах и временах имеют полностью различающийся смысл.

1. В государствах европейского материка в XIX веке речь шла о том, чтобы избранное народное представительство расширило свое политическое влияние в отношении монархического правительства. Парламент пытался распространить свою власть за пределы законодательства на правительство, будь то посредством расширения «формального понятия закона» или посредством контроля правительственной деятельности, но прежде всего через основополагающее влияние на определение политически руководящих личностей. Отсюда возникло представление, что парламентаризм означает господство парламента, то есть народного представительства, над правительством. В таком случае принцип различения властей отменялся бы в пользу парламентского абсолютизма, и требование парламентского правления становилось бы чисто демократическим требованием: зависимость правительства от воли народного представительства; правительство есть лишь простой комитет народного представительства, то есть парламента; парламент есть простой комитет народа.

2. В отношении демократизации понятия идея различения властей опять же ведет к парламентаризму буржуазного правового государства. Эта идея выдвигалась Редслобом (R. Redslob. Die parlamentarische Regierung in ihrer wahren und in ihrer unechten Form, 1918) и имела влияние на авторов Веймарской конституции. Согласно ей сущность подлинного парламентаризма заключается именно в том, что исполнительная власть не есть подчиненный инструмент парламентской воли, но существует равновесие между двумя властями. Равновесие создается различным образом: через правительственное полномочие роспуска [парламента], через возможность назначения всенародного опроса. В любом случае данное понимание затронуло что-то существенное. Ведь парламентская система не есть следствие, не есть применение демократического принципа тождества, а относится к современной буржуазной конституции правового государства в качестве ее подлинной правительственной системы. Она основывается на использовании и смешении различных и даже противоположных политических элементов. Она использует монархические конструкции для усиления исполнительной власти, то есть правительства; она применяет аристократическую идею репрезентативной корпорации, а во многих странах также двухпалатную систему; она использует демократические представления о власти не репрезентированного, а непосредственно голосующего народа принимать решения — прежде всего, чтобы передать непосредственно голосующему народу разрешение конфликта между парламентом и правительством в случае конфликта между ними, в результате чего народ в отношении парламента и правительства предстает как высшая третья сторона и как носитель баланса. Таким образом, данная система только завершает типичное и своеобразное смешение, которое, как показано выше, относится к сущности буржуазного правового государства. Она не является самостоятельной политической формой — ни отдельной государственной формой, ни отдельной формой правления. Однако она является системой применения и смешения различных правительственных и законодательных форм на службе у хрупкого равновесия.

Поэтому я могу следовать за мнением Р. Сменда, согласно которому парламентаризм есть особенная государственная форма лишь в той мере, в какой парламентская система означает характерные для буржуазного правового государства балансирование и релятивирование элементов государственной формы. Парламентская система может проявляться как нечто динамическое и противопоставляться статическому, поскольку она пытается осуществить подобное хрупкое равновесие политических элементов. Однако она не является чем-то динамическим в том смысле, что она в качестве интеграции политического единства содержит особый принцип формы в отличие от других принципов государственной формы. Специфическое заключается в соединении и балансировании различных элементов формы на службе у буржуазных принципов правового государства и интеграции буржуазии в монархическое государство.

Данная система хрупкого равновесия политических форм, в которой одновременно применяются аспекты как тождества, так и репрезентации, как монархические, аристократические, так и демократические структурные элементы, особым образом соответствует политическим тенденциям либеральной буржуазии и буржуазного правового государства. Посредством смешения и балансирования она предохраняет от любого абсолютизма, будь это абсолютизм монархии, демократии или самого парламента, то есть аристократии или олигархии. Здесь заложена ее специфическая взаимосвязь с буржуазным правовым государством, и в этом она также соответствует политической ситуации носителя данной идеи правового государства, либеральной буржуазии. Таким образом, она является собственно политической системой буржуазного правового государства и страдает только тем недостатком, что свойственен этой идее правового государства вообще, а именно тем, что она стремится обойти последнее, неизменное, политическое решение и следствие принципов политической формы. Вполне закономерно, что именно данная система понимается как дальнейшая потребность свободного государства, присоединяющаяся к другим признакам организации правового государства, и такой большой знаток конституционного права, как Эсмен (I, S.243), говорит: «Парламентское правление в Европе является почти единственной формой полной политической свободы и заслуживающей восхищения системой». С точки зрения буржуазной правовой государственности она действительно заслуживает восхищения. Именно лишь взаимное балансирование всех элементов политической формы завершает часть современной конституции, посвященную правовому государству, и — насколько это возможно — защищает ее от следствий и возможностей применения, постоянно угрожающих ей из политической части. Целостность данной политической части упраздняется, и отдельные, сбалансированные и смешанные элементы формы лишаются возможности политического абсолютизма.

3. В соответствии с применением различного рода политических элементов формы парламентской системой могут осуществляться различные виды политического лидерства и руководства (ruling power), определения politique generale или направлений политики. Если возобладает монархический элемент и идея репрезентации политического единства одним человеком, тогда парламентская система может оставить открытой возможность президентской системы, при которой глава государства, шеф исполнительной власти, самостоятельно участвует в политическом руководстве. Если возобладает аристократическая или олигархическая идея, тогда она предстает как парламентская система в более узком смысле, при которой политическим лидерством обладает большинство законодательной корпорации, определяющее направления политики. Но также возможно, что политическим лидерством и руководством обладает вождь данного парламентского большинства, и тогда имеет место премьерская система, в которой опять же находит выражение сильный момент репрезентации. Наконец, мыслимо, что политическим лидерством и руководством обладает не отдельный партийный вождь и премьер-министр, а коллегия министров, которая в подобном случае обычно есть коалиционное министерство, состоящее из различных партий; это следует именовать здесь системой кабинета. Данные четыре подсистемы парламентской системы выйдут на передний план в последующем историческом рассмотрении. Они взаимно не исключают друг друга, а образуют эластичную целостную систему. Однако их различение необходимо для понимания парламентаризма в целом, но прежде всего также для крайне сложного и малопонятного регулирования Веймарской конституции.

Как особенности конституционно-законодательного регулирования в частности, так и уникальное, историческое и систематическое соединение буржуазного правового государства и парламентской системы могут быть поняты лишь из идейного основания и оправдания данной системы.

1. Историческое положение. В государствах европейского материка, особенно во Франции и Германии, либеральные и демократические партии в борьбе против монархического правительства требовали и реализовывали в качестве программы парламентаризацию правительства. В Англии парламентское правление кабинета возникло постепенными переходами, без планомерной осознанности, на основе различного рода прецедентных случаев, через отношение парламента к династии, призванной им на трон. Во Франции и Германии было невозможно отказаться от осознанной цели. Здесь монархическое правительство еще в XIX веке обладало самостоятельной властью, основанной на армии и чиновничестве, и оно было вынуждено ограничить и в конце концов отказаться от своего господства в результате революции буржуазии. Вследствие этого здесь также должны были прийти к принципиальной программе и политической теории парламентской системы. Так называемый парламентаризм был здесь не просто практикой и навыком, а учением и идеей. Таким образом, в равной мере как из различности национального характера, так и из различности политического положения следует, что английский парламентаризм хотя и мог быть практическим образцом, однако идейное оправдание следует искать у представителей французской и немецкой либеральной буржуазии. Лишь позднее, в XX веке, когда о подлинной борьбе забудут, в Германии о парламентаризме можно будет сказать, что речь идет о практических «правилах игры» (Макс Вебер). Для французской или немецкой буржуазии в период с 1815 по 1870 год важным было нечто другое, нежели правила игры и сходные осознанно релятивистские методы. Эта буржуазия всерьез восприняла парламентаризм как политическую систему и дала ей идейное обоснование, без которого система непонятна ни как целое, ни в своих отдельных учреждениях и нормированиях.

Впрочем, ссылка на английский образец уже из-за своей простоты оставалась распространенным и популярным средством доказательства и заменяла и тогда, и сегодня у многих политиков и теоретиков мышление и политическую теорию. Но, несмотря на подобный английский образец, пришли к осознанной системе, поскольку именно политическое и духовно-историческое положение на европейском материке было совершенно иным, нежели на английском острове. Самостоятельное систематическое обоснование развивается как в Германии, так и во Франции, причем в период с 1815 по 1848 год. Этот отрезок времени должен рассматриваться как классическая стадия парламентской идеи. У представителей французской буржуазии идея выдвигается сильнее и принципиальнее, чем в Германии, что и так объяснимо различными внутриполитическими ситуациями в обеих странах. Во Франции имущая и образованная буржуазия — после опыта революционного и наполеоновского времени — в период с 1815 по 1830 год была вынуждена вести борьбу против монархического принципа и против реставрации старых идей и учреждений. Здесь она была вынуждена осознать свое политическое положение. В период с 1830 по 1848 год во Франции в буржуазном королевстве Луи Филиппа и в Бельгии благодаря конституции 1831 года далее реализовалась политическая система, которая многими, включая такого компетентного ученого, как Лоренц фон Штейн, считалась подлинным идеальным типом буржуазного государства. Это система, в которой в идеале политической умеренности и некой juste-milieu отражалось уникальное промежуточное положение либеральной буржуазии — между побежденной монархией и надвигающейся радикальной, частично уже пролетарской демократией. И даже те либералы, что имели иные конституционные идеалы, нежели французское буржуазное королевство или бельгийская конституция 1831 года, например Рудольф Гнейст со своими взглядами на самоуправление и правовое государство, все же всегда исходили из того, что лишь умеренные политические партии могут рассматриваться в качестве носителей подлинного парламентаризма. Поэтому Гнейст видит ценность самоуправления именно в том, что оно приводит к подобной умеренности (Englische Verfassungsgeschichte, S. 672).