Чтение онлайн

В Пруссии ст. 44 конституции от 31 января 1850 года определяла: «Все правительственные акты короля для вступления в силу нуждаются в контрассигнации министра, который тем самым берет на себя ответственность». Это называется политической ответственностью в отличие от уголовно-правовой, однако не означает никакой зависимости от парламента. Министр остается слугой короля (ст. 45). Каждая из обеих палат (палаты господ и палаты депутатов) может потребовать присутствия министров (ст. 60); решением обеих палат министры могут обвиняться в «нарушении конституции, подкупе или измене», причем перед Верховным судом монархии. Однако «случаи ответственности», процесс и наказание должны были регулироваться особым законом (ст. 61, аб. 2). Поскольку данный закон не был принят, палаты не могли осуществлять свое полномочие обвинения, и ответственность практически стала ничего не значащей. Об этом см. выступление Бисмарка в палате депутатов 22 апреля 1862 года (Sten. Вег., II, S. 952); далее — Высочайшее послание от 26 мая 1863 (Ebd., S.1322). То есть здесь не была реализована даже ответственность в форме юстиции. Сюда же добавилось то, что вся сфера власти короля как командующего изымалась из необходимости министерской контрассигнации. Политическое влияние парламента на правительство могло проявляться лишь путем отказа в принятии бюджета и кредитов. Но эта попытка провалилась во время прусского конфликта между палатой депутатов и правительством в 1862 и 1866 годах. Палата депутатов отказалась одобрить бюджет, но правительство продолжало вести дела без бюджета и объявило безбюджетное состояние хотя и не нормальным, но все же не антиконституционным, поскольку здесь имел место именно «пробел в конституции». Данная «теория пробелов», выдвинутая именно Бисмарком на заседаниях ландтага, после победы Бисмарка была перенята государственной теорией в Пруссии и рейхе. См. мнение Анщюца (Meyer-Ansch?tz, S. 906): «Ясно лишь одно: конституция не желает, не может желать, чтобы из-за наступившего безбюджетного состояния государственная жизнь остановилась». Однако если согласие между высшими органами государства по поводу бюджета не будет достигнуто, то «здесь имеет место не столько пробел в законе (то есть в конституции), сколько скорее пробел в праве, который не может быть заделан никакими правоведческими операциями с понятиями. Государственное право здесь заканчивается ; вопрос о том, как следует поступать при отсутствующем законе о бюджете, не является правовым вопросом». В действительности здесь речь идет о вопросе суверенитета, ответа на который избегают таким образом.

2. Применительно к Германской империи конституция Бисмарка от 16 апреля 1871 года ст. 17, аб. 2 определяет: «Постановления и распоряжения кайзера издаются от имени рейха и для вступления в силу нуждаются в контрассигнации рейхсканцлера, который тем самым принимает на себя ответственность». Рейхсканцлер как единственный рейхсминистр был носителем этой ответственности. «Ответственность» сама по себе естественно не обосновывала никакого парламентского правительства. Право рейхстага направлять петиции бундесрату или рейхсканцлеру (ст. 23 старой ИК) не предлагало никакого средства для оформления «ответственности», как и право запроса и право направлять кайзеру адреса. Это последнее полномочие, которое в ходе практики и привычки могло бы стать действенным средством политического влияния, характеризовалось официозными специалистами по государственному праву в качестве «псевдоправа» и издевательски приравнивалось к праву «выражать здравицы в адрес кайзера» (.Laband, I, S. 309). Даже возможные выражения доверия или недоверия рейхстагом (с 1908 года) не считались «государственно-правовыми функциями». Вопрос ответственности рейхсканцлера в отношении рейхстага, кроме того, был запутан тем, что крайне сложная система разделения компетенций между рейхом и отдельными государствами частично корректировалась, а частично еще более усложнялась персональной унией важнейших имперских должностей (рейхсканцлера и имперских статс-секретарей) с прусскими министерскими должностями и должностями уполномоченных бундесрата. В случае закона о бюджете только бундесрат, а не рейхсканцлер противостоял рейхстагу (Е. Kaufmann. Bismarcks Erbe in der Reichsverfassung, 1917, S. 63).

Имперская конституция 1871 года даже не содержала определений относительно ответственности министров в форме юстиции, как она обычно встречается в конституциях конституционной монархии. Предложение Веннигсена принять дополнение «ответственность и необходимая для ее осуществления процедура регулируются особым законом» было отклонено в конституционно-совещательном рейхстаге (Sten. Вег., S. 342). Бисмарк видел значение данной ст. 17 и своей «ответственности» в том, что рейхсканцлер, который первоначально мыслился лишь как «младший статс-секретарь по германским делам в прусском внешнеполитическом министерстве», теперь «возвышался до положения ведущего рейхсминистра». Макс фон Зайдель в первом издании своего комментария к имперской конституции охарактеризовал подобную ответственность рейхсканцлера как «фразу», однако во втором издании (1897, S. 187) исправил это выражение, поскольку ст. 17 в меньшей степени затрагивает отношение рейхсканцлера к парламенту, чем к кайзеру: она обеспечивает рейхсканцлеру министерскую самостоятельность в отношении кайзера.

Когда либеральные и демократические партии германского рейхстага пытались добиться влияния на политику имперского правительства, то в отношении скромных попыток «парламентаризации имперского правительства» также можно было выдвинуть особый аргумент, который не обсуждался в отдельных германских государствах: несовместимость парламентского правительства с федеративной структурой Германской империи. «Несовместимость парламентаризма и федерализма» часто выдвигается как общезначимый тезис; то, что Соединенные Штаты Америки также не имеют парламентского правительства, видимо должно подтверждать несовместимость (E. Kaufmann. Ebd., S. 69–70). Здесь нет необходимости решать, на самом ли деле существует абсолютная «несовместимость» между парламентаризмом и федерализмом; в действительности же это вовсе не парламентаризм, а демократический принцип тождества, следствие которого отменяет государственную самостоятельность государств-членов. Применительно к Германской империи несовместимость конституции Бисмарка в любом случае действовала в качестве официальной доктрины. Прусская декларация в бундесрате от 5 апреля 1884 года и послание германского кайзера рейхстагу от 30 ноября 1885 года (Hirths Annalen des Deutschen Reiches, 1886, S. 350) указывают на то, что контролируемое избранным парламентом правительство не подходит для управления большим народом и особенно опасно для федеративного государства, основанного на договоре. Посредством парламентаризации имперского правительства избранный всем немецким народом рейхстаг получил бы определяющее влияние на политическое руководство, и федеральная власть уже не была бы властью союзных княжеских правительств. В этом видели угрозу распада Германской империи. С точки зрения монархической гомогенности союза парламентское правительство также казалось сомнительным. Обсуждения и борьба за прусское избирательное право с обеих сторон также суть борьба за субстанцию гомогенности, без которой невозможен никакой союз — ни федеральное государство, ни союз государств.

3. Лишь во время Мировой войны германский рейхстаг в усиливающейся мере добился влияния на политическое руководство, причем в той же мере, в какой ухудшалось военное и внешнеполитическое положение. Проявилось то, что дуализм конституционной монархии вполне мог существовать в мирные и спокойные времена и создавать впечатление, что можно длительно откладывать решающий вопрос, однако каждая критическая ситуация выявляла его несостоятельность. И хотя случавшиеся ранние выступления рейхстага (1908 год — так называемый кризис «личного правления» Вильгельма II, 1913 год — дело Цаберна) не имели успеха, тем не менее являются значимыми в качестве симптома, поскольку позволяют понять, что естественная тенденция к парламентаризации существовала всегда и сдерживалась лишь благодаря могучему руководству Бисмарка, пока продолжалось его воздействие. Напротив, сопротивление этой тенденции ослабевало в той мере, в какой правительство оказывалось внешнеполитически безуспешным и в конечном счете побежденным.

Лишь с 1917 года в Германии вновь начинается теоретически интересная и имеющая шансы на практический успех дискуссия о парламентаризме (см.: Ansch?tz, Meyer-Ansch?tz. S. 1027). Макс Вебер сделал ряд предложений в нескольких ставших знаменитыми статьях во «Франкфуртской газете»: отмену ст. 9 старой ИК (которая устанавливала несовместимость между должностью депутата рейхстага и уполномоченного в бундесрате, так что депутат рейхстага не мог стать прусским премьер-министром, уполномоченным в бундесрате и рейхсканцлером, не отказавшись от своего мандата); далее оформление права опроса рейхстага и образование коронного совета, в который должны были входить парламентарии, чтобы лично советовать кайзеру. Парламентского правительства в смысле правительства, соответственно зависящего от доверия рейхстага (то есть большинства рейхстага), Макс Вебер тогда не требовал и еще в меньшей степени — ликвидации монархии. Эти статьи (объединенные в 1918 году в сочинении «Парламент и правительство в новой Германии») имели большое влияние на авторов Веймарской конституции и являются важным источником для государственно-теоретической оценки этой конституции. То, чего требовал Макс Вебер, являлось политическим вождизмом по примеру партийного вождя из государственных мужей в Англии. С учетом германских партийных отношений и партийного раскола этот идеал сразу стал бы проблематичным. Дальнейшее теоретическое обсуждение никак не смогло обнаружить сложности. Сочинение Р. Пилоты «Парламентская система» (1917) объявила базовой идеей данной системы то, что «лишь одно партийное направление может допускаться к рулю». «Если сразу допустить все партии и тем самым все противоречия, тогда система будет прямо отрицаться». Однако понимание у Пилоты парламентской системы также шло в том направлении, что в правительство попадают вожди сильнейших партий, чтобы сделать программы своих партий правительственной программой и опробовать себя в деле управления вместе со своими программами.

19 июля 1917 года было открыто выдвинуто притязание рейхстага на политической контроль над так называемой мирной резолюцией. Большинство (Центр, Партия прогресса, Социал-демократия и левый фланг национал-либералов) приняли то знаменитое постановление: «Рейхстаг стремится к миру взаимопонимания и длительного примирения народов. С подобным миром несовместимы насильственная передача территорий и политическое, экономическое и финансовое насилие». Также выдвигалось требование введения всеобщего избирательного права для Пруссии — требование, показавшее, как мало здесь значат конституционно-законодательные ограничения и соображения, поскольку при федеративной структуре рейха подобное вмешательство рейхстага в прусские дела было вряд ли допустимо с государственно-правовой точки зрения. Рейхсканцлер Бетман-Гольвег получил свое увольнение 14 июля 1917 года. Его преемник Михаэлис был назначен кайзером без предварительного заслушивания рейхстага или какого-либо контакта с ним. Но новый канцлер образовал в августе комитет, состоящий из семи ведущих депутатов рейхстага и семи делегатов, избранных пленумом бундесрата, сначала лишь для обсуждения германского ответа на папскую мирную ноту. Многие уже видели в этом согласие с предложением Макса Вебера образовать коронный совет. Однако растущее влияние рейхстага касалось только гражданского правительства, тогда как командование и руководство армией, то есть то, что имеет значение во время подобной войны, естественно оставалось в руках кайзера. Следующий рейхсканцлер, граф Гертлинг, был назначен уже с согласия партий рейхстага и перед вступлением в должность договорился с господствующей партийной коалицией о своей правительственной программе. Его преемника принца Макса Баденского, последнего рейхсканцлера кайзеровской Германии, кайзер назначил не совсем согласно обычаям или правилам парламентской монархии, однако в указе кайзера от 30 сентября 1918 года при увольнении графа Гертлинга говорилось: «Я желаю, чтобы немецкий народ более действенно, чем до сих пор участвовал в работе по определению судьбы отечества. Потому моей волей является, чтобы мужи, наделенные доверием народа, в широком объеме участвовали в правах и обязанностях правительства». Затем следовала просьба к графу Гертлингу сделать предложения относительно своего преемника. Об этой процедуре принц Макс Баденский в своих «Воспоминаниях и документах» (Stuttgart, 1927, S. 328–329) замечает, что правильным образом следовало направить приглашение парламенту для обсуждения состава правительства, как только был назначен его вождь. «Во всех демократически управляемых странах Запада премьер-министр имеет свободу при выборе своих сотрудников. Посредством этого начала революции сверху идея вождя была отброшена». 3 октября 1918 года принц Макс Баденский был назначен рейхсканцлером; 5 октября он выступил перед рейхстагом, сообщил о направлениях своей политики и поставил вопрос о доверии.

Конституционно-законодательные изменения, посредством которых в рейхе по всей форме прямо вводилось парламентское правительство, были приняты в последний момент 28 октября 1918 года (RGBl. S. 1273–1274): «Рейхсканцлер для осуществления своей должности нуждается в доверии рейхстага». Одновременно компетенция рейхстага содействовать при объявлении войны и заключении мира и необходимость министерской контрассигнации были расширены на назначение, повышение и увольнение высших офицеров сухопутных сил, а также морского флота. Кайзер в послании прямо заявил о своем согласии и сказал, что немецкий народ «после подвигов войны может претендовать на то, что он не будет лишен никакого права, обеспечивающего ему свободное и счастливое будущее». Бундесрат и канцлерская система в этих законах сохранились, однако устранялась несовместимость между бундесратом и рейхстагом (ст. 9 старой ИК).

Эти конституционные законы были приняты без серьезного сопротивления. Они уже не могли остановить переворот и так же мало могли спасти империю, как парламентаризация от 21 мая 1870 года могла сдержать свержение наполеоновской империи. Тем не менее формулировка тех законов имеет значение и для Веймарской конституции; выражение «рейхсканцлер для осуществления своей должности нуждается в доверии рейхстага» было перенято в ст. 54 ИК. Если политическое и конституционно-правовое развитие во Франции и Бельгии выстраивало парламентскую систему на «ответственности», в Германии формулой парламентской системы стала зависимость от доверия рейхстага.

Таким образом, все требования немецкой буржуазии 1848 года и из эпохи конфликта с 1862 по 1866 год осуществились через полвека. Большой успех политики Бисмарка задержал их на два поколения. Теперь они стали действительностью, однако за это время политическая и социальная ситуация полностью изменилась, и их реализация получила иной смысл, нежели тот, что она имела бы за пятьдесят лет до этого. Соперник — сильная монархия — исчез, и большой успех, которого немецкая буржуазия добилась с введением парламентаризма в Германии, в известном смысле был лишь posthum.

Наиболее распространенная и даже господствующая сегодня оценка государства лучше всего характеризуется заголовком одной часто цитируемой статьи (Эрнеста Баркера, вышедшей в 1915 году): «Дискредитированное государство» (The discredited state). Даже в очень сильных государствах, внешнеполитической мощи и внутриполитическому порядку которых ничто не угрожает, — в Соединенных Штатах Америки и Англии, — начиная с войны острой критике подвергаются традиционные представления о государстве, и было поколеблено старое притязание государства на суверенное единство и целостность. Во Франции синдикалистские теоретики уже в 1907 году заявили: «Государство мертво». Там свыше двадцати лет существует юридическая и социологическая литература, которая оспаривает любое доминирование как государства, так и закона и в которой они оба подчинены обществу. В качестве важных и интересных имен здесь следует назвать современных юристов Леона Дюги и Максима Леруа. В Германии кризис проявился лишь вместе с крахом бисмарковской империи, когда утратили силу казавшиеся незыблемыми представления о государстве и правительстве. Здесь с 1919 года возникает огромное количество литературы о кризисе, достаточно вспомнить книгу Альфреда Вебера «Кризис европейского мышления о государстве». К этому прибавляется обширная литература по государственному и международному праву, пытающаяся разрушить понятие суверенитета и связанное с ним традиционное представление о государстве как единстве, возвышающемся над всеми социальными группами.