Чтение онлайн

4. Двухпалатная система в демократическом унитарном государстве по простым причинам разделения властей: вторая палата в качестве сената противопоставляется палате депутатов, чтобы осуществить разделение внутри законодательства и тем самым создать средства контроля и ограничения и способствовать более основательному обсуждению и дискуссии по поводу законов. К этому прибавляется высказанная уже Болинброком мысль, что верхняя палата должна выполнять функцию арбитра между королем и нижней палатой, то есть между шефом исполнительной власти и народным представительством, и играть посредническую роль. Если в республике, основанной на демократическом принципе, подобные причины приводят к созданию второй палаты, то возникает вопрос: благодаря каким особенностям состава подобного рода вторая палата отличается от другой палаты? Было бы недемократично вместо методов периодических выборов создавать учреждение, основанное на наследственности или же выборах на пожизненный срок. Французский сенат согласно конституционному закону 1875 года должен был получить от тогдашнего Национального собрания 75 сенаторов, позже назначенных на пожизненный срок посредством кооптации. Однако уже через несколько лет (закон от 9 декабря 1884 года) это было вновь отменено. При наследственности и даже при выборах на пожизненный срок независимость и репрезентация могут настолько усилиться, что нарушается демократический принцип тождества. В результате приходится ограничиваться более мелкими дифференциациями и нюансировками: различие избирательного возраста, избирателей или числа депутатов, опосредованные вместо непосредственных выборов, периодические пополнения, при которых с целью сохранения преемственности палаты сменяется и вновь избирается лишь меньшинство, различие избирательных округов или избирательной системы. Но это дифференциации, которых, очевидно, недостаточно, чтобы создать идейное основание для самостоятельного, политически значимого учреждения.

5. В последнее время пытались сформировать двухпалатную систему как соединение экономической палаты с палатой политической или же экономического парламента с чисто политическим парламентом, так что в последнем случае возникают два парламента (а не только две палаты).

Если противоречие верхней и нижней палат означает противоречие капитала и труда, тогда двухпалатная система есть лишь развитие классового противоречия. Но если, обходя это противоречие, пытаются отделить политику и экономику и построить двухпалатную систему на этом отделении, тогда попытка будет обречена на провал, поскольку решение всегда лежит в политическом. То же самое касается и конструкции из двух парламентов. Если экономический парламент сможет утвердиться наряду с политическим парламентом, то в критическом случае должен возникнуть конфликт, если только оба парламента не будут абсолютно гомогенными, но тогда вследствие этого их двойственность будет абсолютно избыточной. Однако если возникнет конфликт, тогда тот парламент, который подтвердит себя в качестве определяющей части, неизбежно станет политическим парламентом, поскольку он перенимает руководство и тем самым ответственность независимо от того, был ли он перед этим организован как политический или как экономический парламент. Данное возражение затрагивает как предложения мистера и миссис Уэбб установить параллельно два равноправных парламента (один политический и один экономический), так и немецкие предложения, требующие в интересах освобождения экономики от политики (имеется в виду партийная политика сегодняшнего типа) учредить экономический парламент. См.: Tatarin-Tarnheyden. Die Berufsst?nde, Berlin 1922, S. 238; Schmollers Jahrbuch, 49 (1925), S. 185; Ztschr. f. Politik, XV, S. 120. Далее — H. Brauweiler. Berufsst?nde und Staat, Berlin, 1925 и Preu?ische Jahrb?cher, Oktober 1925, S. 64. Браувайлер является противником двухпалатной системы.

Веймарская конституция в ст. 165 вводит Имперский хозяйственный совет, задуманный в качестве всеохватывающей организации системы представительств рабочих и служащих в соединении с паритетно (то есть состоящими из представителей работодателей и наемных рабочих) составленными окружными хозяйственными советами. Однако до сих пор (осень 1927) на основании распоряжения от 4 мая 1920 года (RGBl. S. 858) существует лишь временный Имперский хозяйственный совет из представителей различных экономических профессий и частей хозяйственной жизни. Согласно ст. 165, аб. 4, Имперскому хозяйственному совету имперским правительством должны передаваться на экспертизу социально-политические и экономико-политические законопроекты основополагающего значения. Постоянный Имперский хозяйственный совет также имеет право самостоятельно запрашивать подобные проекты законов, то есть обладает правом инициативы и через одного из своих членов может представлять проект рейхстагу. В остальном он не обладает правом содействия в имперском законодательстве: в сущности, он ограничен экспертной деятельностью. Это учреждение согласно ст. 165 вряд ли можно рассматривать с точки зрения разделения властей, поскольку Имперский хозяйственный совет не есть особая палата, даже если его члены (согласно ст. 5 распоряжения от 4 мая 1920 года) считаются представителями экономических интересов всего народа и не связаны поручениями. Столь же невозможно рассматривать его в качестве самостоятельного экономического парламента, поскольку парламенту для экономических законов и иных дел необходимо право самостоятельного принятия решений. То, что он ограничен экспертной деятельностью, также способствовало тому, что заседания проходят только в комитетах, и больше не наблюдается даже формальности публичной дискуссии, каковая должна проходить в парламенте. Отдельные административно-правовые полномочия, такие как выдача разрешения на производство спичек (имперский закон от 28 мая 1927 года, RGBl. I, S. 123), ничего не меняют в этом результате. Может быть, что здесь заложены подходы к уникальному новообразованию, которое уже будет невозможно понять посредством традиционных представлений о государственной организации; тем не менее до сегодняшнего дня следовало говорить, что этот Имперский хозяйственный совет Веймарской конституции не является ни второй палатой, ни экономическим парламентом.

Подлинная компетенция лежит в области законодательства. Однако английский образец способствовал передаче этой палате также других компетенций, в особенности правосудия, причем прежде всего политической юстиции.

1. Законодательство.

А. Позитивное и равноправное содействие при принятии законов.

В соответствии с первоначальным смыслом двухпалатной системы закон принимается солидарным решением обеих палат, к которому в конституционной монархии еще добавляется одобрение короля. Простое вето или право возражения согласно этому было бы недостаточным для придания некой корпорации характера законодательной корпорации. Даже абсолютное вето есть не право содействия в законодательстве, а некое уникальное полномочие, задуманное как ограничение, вторгающееся в законодательное право извне, не как содействие, но лишь как ограничение и защита от злоупотреблений. Полномочие отлагательного, суспензивного вето в еще меньшей степени может считаться правом содействия и обосновывать характер второй законодательной корпорации. Впрочем, в практическом результате подобное право возражения часто неотличимо от права содействия, а именно в том случае, если обладатель этого права возражения одновременно имеет право на самостоятельную законодательную инициативу. Само собой разумеется, что только лишь подобное право инициативы еще не может обосновать характер законодательной корпорации. Иные возможности ограничений, например полномочие палаты назначать всенародный опрос или роспуск в отношении закона, принятого другой палатой, то есть возможность апеллировать к народу, также еще не обосновывают позитивного права содействия в законодательстве.

Уже упоминалось, что содействие английской палаты лордов ограничено в результате Парламентского акта 1911 года, так что здесь часто говорят о чисто суспензивном праве вето (например, см.: Esmein-N?zard. I, S.209). И все же у палаты лордов, если отвлечься от денежных законов, остается компетенция обсуждения принимаемых законов. Выражение «простое право вето» практически и теоретично неточно.

Французский сенат относительно законодательного права есть вторая палата, принципиально скоординированная с палатой депутатов. Согласно конституционному закону от 25 февраля 1875 года (ст. 5), он содействует при роспуске парламента: президент республики может распустить палату депутатов только с одобрения сената; здесь право сената на содействие создает баланс и обосновывает положение своего рода арбитра между палатой депутатов и президентом государства.

Рейхсрат Германской империи согласно ст. 74 имеет полномочие высказывать возражение против принятых рейхстагом законов. В таком случае закон возвращается в рейхстаг на повторное рассмотрение. То есть рейхсрат решает лишь по поводу возражения против принятого закона; его решение о возражении не есть принятие закона. Через повторное рассмотрение рейхстагом (для которого согласно верному пониманию достаточно одного-единственного чтения) рейхстаг выражает отношение к возражению, не решая при этом окончательно относительно возражения. Решение скорее зависит от того, назначит ли рейхспрезидент всенародный опрос или нет. Если при повторном рассмотрении имеет место лишь решение простого большинства рейхстага, тогда решение рейхстага относительно закона не становится законом; если в данном случае рейхспрезидент не назначит всенародный опрос, тогда возражение рейхсрата было успешным и принятие закона было предотвращено. Если при повторном рассмотрении рейхстаг примет свое решение большинством в две трети голосов присутствующих членов, тогда возражение рейхсрата отклонено, если рейхспрезидент не назначит всенародный опрос.

Согласно ст. 76 ИК рейхсрат может потребовать назначения всенародного опроса в отношении принятых рейхстагом законов, изменяющих конституцию. Это полномочие объясняется законодательно-конституционным рассмотрением его права возражения. Для изменяющих конституцию законов в ст. 76 ИК предписывается, что принятие подобных законов делает необходимым квалифицированное большинство (большинство в две трети законодательно установленного числа членов для кворума палаты, решение большинством в две трети присутствующих). Большинство в две трети при последующем рассмотрении относительно первого решения означало бы лишь повторение, а не особую квалификацию. В этом особенно важном случае оно отклонило бы возражение рейхсрата, если рейхспрезидент не решит назначить всенародный опрос. Этот результат вновь корректируется посредством ранее упомянутого права рейхсрата требовать в подобных случаях проведения всенародного опроса.

Б. Обе палаты обычно имеют равные права относительно законодательной инициативы. Тем не менее почти повсюду существуют особенности права инициативы в случае финансовых законов. Здесь верхняя палата (палата господ или сенат) отступает перед нижней палатой как подлинным народным представительством, поскольку нижняя палата рассматривается как представительство тех, кто платит пошлины или налоги и вследствие этого также должен одобрять их.

Особое положение нижней палаты в случае денежных вопросов восходит к английскому развитию: нижняя палата одобряла субсидии короне. Согласно федеральной конституции Соединенных Штатов Америки законопроекты, связанные с повышением доходов, должны происходить из палаты представителей, однако сенат может вносить изменения, как при любом ином законопроекте. Согласно ст. 27 бельгийской конституции 1831 года любой закон, связанный с доходами или расходами государства, вначале должен быть одобрен палатой депутатов. Ст. 62 прусской конституции от 31 января 1850 года определяет: финансовые законопроекты и государственные бюджеты сначала передаются на рассмотрение второй палате (палате депутатов), тогда как в случае иных законов правительство имеет выбор, какой из двух палат сначала передать закон. Ст. 8, § 2 французского конституционного закона от 24 февраля 1875 года: финансовые законы (lois de finances) сначала передаются и одобряются палатой депутатов. Существуют разногласия относительно того, имеет ли сенат в случае подобных вопросов вообще какое-то право вносить изменения, то есть должен ли он принимать или отклонять законы в принятой палатой депутатов форме без изменений, может ли он вводить снижения или повышения по отдельным позициям, как сенат Соединенных Штатов Америки, или при данных изменениях он зависит от того, использует ли правительство свое право инициативы, и сенат, впрочем только по предложению правительства, может принять любые изменения в отношении решения палаты. Намерению авторов подобного конституционного закона 1875 года, имевших в виду пример сената Соединенных Штатов Америки, больше всего должно соответствовать право сената на самостоятельное внесение изменений.

Рейхсрат Германской империи согласно ст. 69 ИК имеет право принимать проекты законов. Далее он имеет право одобрения в отношении проектов законов имперского правительства. В случае проектов законов, вышедших из среды рейхстага, он не имеет данного права одобрения, так что требование согласия рейхсрата в отношении правительственных проектов можно легко обойти, если проект внесет фракция рейхстага. На тот случай, если между рейхсратом и имперским правительством не будет достигнуто согласие относительно правительственного проекта закона, рейхсрат имеет право на внесение самостоятельного предложения: в таком случае имперское правительство обязано представить проект рейхсрата на рассмотрение рейхстага.

В отношении денежных законов согласно ст. 85, аб. 2 ИК существует равнозначное право содействия рейхсрата в той мере, в какой рейхстаг может устанавливать повышение расходов и снижение доходов в предложенном правительством плане бюджета лишь с одобрения рейхсрата. Согласно верному пониманию данное право одобрения (в отличие от простого права возражения) действенно для всех денежных законов и применительно к этой важной области словно превращает рейхсрат во вторую палату. Тем не менее не стоит упускать из виду, что здесь рейхсрат имеет право соучастия лишь вместе с имперским правительством, но не против него, что далее это право соучастия может быть нейтрализовано посредством решения рейхстага двумя третями голосов (ст. 85, аб. 5; о практике ст. 85, аб.4 см.: Poetzsch, Jahrb.?. R.XIII, 1925, S. 221; Joh. Heckel, A?R, N. F. 12 (1927), S. 467–468.

2. Верхняя палата (палата господ, сенат и т. д.) в качестве государственной судебной палаты. Во многих конституционно-законодательных определениях согласно (ставшему со временем беспредметным) английскому образцу обосновывается уникальная компетенция верхней палаты или сената в отношении политических процессов. Веймарская конституция не знает такого рода политической юстиции со стороны законодательной корпорации.

3. Верхняя палата, или сенат, в качестве гаранта конституции, то есть судебной палаты по конституционным спорам, в качестве инстанции для решений относительно конституционности законов и распоряжений и так называемых конституционных жалоб. На этом основано учреждение Senat Conservateur, полномочного объявлять неконституционными законы и декреты, — учреждение, характерное для конституций Французской империи; таковы конституционные законы VIII года (1799), XII года (1802), от 14 января 1852 года, ст. 26 и далее. В этих последних определениях сенат прямо называется «хранителем основополагающего соглашения и общественных свобод» (gardien du pacte fondamental et des libert?s publiques).