Чтение онлайн

С другой стороны, внутри Большого совета образуется более узкий совет доверенных лиц короля — государственный совет. Внутри Большого государственного совета — опять же самый узкий круг этих доверенных лиц — тайный государственный совет, или кабинет (Privy Council). Названия не всегда совпадают, еще в меньшей степени формально определено государственно-правовое значение. Когда английское королевство стало приближаться к абсолютизму (XVI век) и в эпоху Стюартов кабинет сильно походил на совет короля абсолютистского типа, король созывал членов этого кабинета по своему усмотрению, зависимости от обеих палат парламента не существовало, как и не было притязаний на это.

Развитие подлинного парламентского правительства и кабинета начинается лишь с признания действенности принципа политического согласия кабинета и парламента, когда отступают методы политической ответственности в форме юстиции (обвинения нижней палаты в отношении министров, приговоры верхней палаты в качестве государственного суда, так называемый impeachment). Положение, что кабинет и парламент должны прийти к согласию, возникло сначала без всякого плана и принципиального осознания с восхождением на трон Оранских. Поэтому часто 1689 год называется началом развития парламентаризма, поскольку король Вильгельм III естественным образом призвал в свой кабинет сторонников той партии, что пригласила его на трон. Лишь в 1695 году кабинет в соответствии с партийной принадлежностью полностью соответствовал парламентскому большинству. По этой причине Хасбах обозначает этот год «годом рождения первого кабинета» (Hasbach. Die parlamentarische Kabinettsregierung, 1919, S. 45). В 1700 и 1701 годах к власти в парламенте вновь приходит другая партия, тори, и король призывает сторонников этой партии в свой кабинет. Поскольку здесь впервые фиксируется зависимость кабинета от, соответственно, господствующей партии в парламенте и своего рода смена правительственной и оппозиционной партии — alternative government, — эти годы также могут именоваться началом парламентского правления. Тем не менее король сохраняет полномочие свободно назначать и увольнять членов кабинета. Он принимает участие во всех заседаниях кабинета, осуществляет председательство и определяет основные направления политики. С 1715 года это изменяется, поскольку Георг I уже не принимал участия в заседаниях кабинета якобы из-за незнания английского, в действительности же (см.: Michael. Ztschr. f?r Politik, 1913, Bd. 6, S. 577f) потому, что его интерес к политическим делам Англии был незначительным и он полностью чувствовал себя немецким курфюрстом. Его фактическое влияние казалось ему недостаточно значительным, чтобы принимать участие в заседаниях. Дэвид Юм писал в своих политических статьях, вышедших в 1742 году, что одобрение короля есть «немного больше, чем формальность». Однако правительство остается королевским правительством. С правовой точки зрения король (до сегодняшнего дня) сохраняет все властные полномочия правительства и только вынужден осуществлять их через своих министров. Ансон формулирует это так: раньше король правил через министров, теперь министры правят через короля.

На протяжении XVIII века парламентская зависимость кабинета вовсе не была абсолютно закреплена. Уолпол еще в 1741 году сопротивлялся требованию отставки. Солидарная смена всего кабинета происходит лишь в 1782 году. Подлинная премьерская система, согласно которой вождь (leader) соответствующей партии большинства образует в качестве премьер-министра кабинет из сторонников партии, с такой отчетливостью формулируется Питтом в 1803 году. В течение всего XVIII века остается открытым вопрос, какая часть парламента — нижняя или верхняя палата— является определяющей для формирования кабинета. Только в ходе XIX века было установлено, что каждый кабинет, который получит от большинства нижней палаты порицание, выражение недоверия или неодобрение, должен или подать в отставку, или же попытаться создать новое большинство посредством роспуска нижней палаты и назначением новых выборов. Практика роспуска парламента и назначения новых выборов также установилась лишь в XIX веке, и с 1867 года выдвигается точка зрения, что правительство, желающее провести значительные нововведения, должно для этого получить одобрение избирателей в ходе новых выборов.

В предшествующем конечном результате этого исторического развития парламент превратился в простое выражение общественного мнения, вследствие этого он зависим от данного общественного мнения. Относительно парламента кабинет может установить прямую связь с общественным мнением, то есть королевским распоряжением распустить парламент и добиться решения избирателей с правом голоса. Так, согласно Ансону, полномочие свергать кабинет перешло от короля к нижней палате, от нижней палаты — к народу, то есть избирателям.

2. Применительно к политической и государственно-правовой оценке данного развития следует учитывать, что нижняя палата, в этом отношении определяющая часть парламента, в различные столетия — с 1700 года по настоящий день — в политическом и социальном смысле являлась совершенно отличающимся собранием.

До избирательной реформы 1832 года нижняя палата, в сущности, состояла также из двух партий господствующего слоя — тори и вигов — и являлась преимущественно благородным собранием средневековой системы, House of Commons. Графства, замки, корпорации, избирательные пятачки часто обладали избирательным правом, определяемым странными историческими случайностями. Избирательная реформа 1832 года устранила большинство мелких общин, в которых дворянство или корона просто определяли своих кандидатов, и задействовала в избирательном праве буржуазное владение имуществом (земельные собственники, домовладельцы, ремесленники). Число лиц, обладающих избирательными правами, возросло с примерно полмиллиона до миллиона. Помимо все еще многочисленных дворян теперь тип депутата также определяли адвокаты. Тем не менее и после этого нижняя палата все еще не была народным представительством в смысле современной демократии; голосование все еще было публичным, а депутат оставался вполне уважаемым лицом, чаще всего независимым от своих избирателей. Однако вскоре проявился важный симптом: в частности, парламент был принужден своими избирателями отступить. С 1850-х годов зависимость от общественного мнения считается базовым принципом. В результате избирательной реформы 1867 года (Дизраэли) избирательные права получили также низшие городские слои (число имеющих избирательные права увеличилось до 2,5 миллиона), в 1884 году — сельскохозяйственные рабочие (уже 5 миллионов имеющих избирательные права); согласно обоим законам избирательные права получили те взрослые мужчины, которые платили за свое жилье определенную плату (в обычном случае 10 фунтов стерлингов). Лишь в 1885 году дело дошло до современного разделения на избирательные участки, и лишь во время войны законом от 6 февраля 1918 года избирательное право стало всеобщим и демократическим в том смысле, что вне учета земельной собственности или жилья избирательные права имели все мужчины от 21 года, а далее— самостоятельные женщины от 30 лет.

Вследствие этого «партии» парламента также означают нечто различное. До 1832 года, в сущности, это две партии внутри господствующего верхнего слоя, которые между собой были разделены различиями политических и иных мнений, такими дифференциациями, как земельная собственность или обладание капиталом, но не глубоко идущими социальными противоречиями. Различие тори и вигов далее обобщается до различия консерваторов и либералов, которое вначале не означало никакого классового противоречия, а релятивировалось само собой разумеющимся, охватывающим обе партии, замкнутым единством нации. Потому оно отображало лишь различие мнений, а не группирование друг — враг. Более глубокое противоречие и подлинная гетерогенность возникли лишь тогда, когда образовалась Ирландская национальная партия, начавшая создавать помехи. И все же эта партия была недостаточно сильна, чтобы взорвать двухпартийную систему консерваторов и либералов и выступить в качестве равнозначной третьей партии; кроме того, она вновь исчезла вместе с образованием Ирландской республики (договор от 6 декабря 1921 года). Третья партия в полном смысле появляется лишь с 1900 года вместе Независимой рабочей партией (Independent Labour Party). Тем самым проявился новый социальный элемент, потенциально даже подлинное классовое противоречие; также была разрушена простая двухпартийная система с ее альтернативной сменой партии большинства (правительства) и оппозиции. Выборы декабря 1923 года (выборы по поводу протекционистских пошлин) привели к трехпартийной системе (консерваторы, либералы и лейбористы) и образованию правительства лейбористов (Макдональд). Выборы 29 октября 1924 года временно устранили данное положение — консервативная партия получила в нижней палате абсолютное большинство; в этом смысле новое правительство вновь соответствует традициям двухпартийной системы. И все же не следует упускать из виду, что данный результат выборов 1924 года обусловлен избирательной системой, которая делает возможными большие диспропорции между числом мандатов и числом избирателей. Среди самого электората трехпартийная система еще вовсе не разрушена [23].

3. Из данного английского развития невозможно вывести устойчивое понятие парламентского правительства. Существует ряд прецедентных случаев, которые в зависимости от политической ситуации толкуются различным образом и о которых можно лишь сказать, что хотя в целом в течение XIX века суверенный парламент может считаться определяющим, но политическое руководство находится в руках кабинета, а политическое решение — у избирателей. На различных стадиях этого развития у английских и иных авторов возникли различные конструкции, схематизации, идеализации и толкования английского парламентаризма, служившие либеральной буржуазии европейского континента в борьбе против княжеского абсолютизма. Монтескье в XVIII веке, причем с полным пониманием исторической и политической неточности, сконструировал из английского конституционного положения идеал конституции с различением властей («О духе законов», XI, 6). В действительности имело место соединение правительства и парламента, то есть обратное этому division. Сам Монтескье называет уже два существенных момента этой системы (однако не в ставшей знаменитой 6 главе XI книги, а в ином месте — XIX книге, 27), а именно двухпартийную систему и долг монарха приглашать министров из господствующей партии. Причем в остальном конструкция двухпартийной системы также содержит сильное упрощение, поскольку часто существовали многие партии, переходы и коалиции. В XIX веке парламентское правительство часто понимали схематично как подчинение правительства парламенту, тогда как согласно английской системе с премьер-министром премьер-министр возглавляет парламентское большинство и может распустить парламент, если тот откажет в поддержке. С 1867 года определяющим является уже не парламент, а электорат как носитель общественного мнения. Кабинет (более узкий совет министров внутри более обширного министерства) руководит политикой и осуществляет право законодательной инициативы. В конечном счете парламент есть лишь только передаточное звено между электоратом и правительством и не обладает ни политическим руководством, ни политическим решением в случае конфликта.

4. Вопреки идеализации и упрощению английского парламентаризма и вопреки попыткам подражать ему на европейском материке выдающиеся ученые и писатели подчеркивали предпосылки этой английской системы.

Fr. J. Stahl. Parteienlehre, S. 144ff; Lothar Bucher. Der Parlamentarismus, 2. Aufl., S. 144; J. Barth?lemy. L’Intiduction du r?gime parlementaire en France, Paris, 1904, p. 146ff; Schmoller. Jahrbuch 1917, Bd. 41, S.1123ff; Erich Kaufmann. Die Regierungsbildung im Reich und in Preussen, Die Westmark, 1921, S. 208ff.

Воздействие подобных, без сомнения верных выводов в целом является незначительным, поскольку в XIX веке парламент стал для большой части либеральной буржуазии неким мифическим образом, в котором не имеют значение историческая корректность и правильность. Тем не менее здесь следует кратко упомянуть некоторые важнейшие идеальные предпосылки английского парламентаризма:

A. Двухпартийная система есть первая из этих предпосылок. Вождь партии большинства формирует кабинет; если он утрачивает большинство, тогда формирование кабинета переходит к вождю другой, оппозиционной партии. Эта простая игра в смену большинства и меньшинства, правительства и оппозиции прекращается, если появляется третья сильная партия и для образования большинства требуются коалиции. По распространенному в Англии мнению коалиционное правительство есть нечто аномальное, и коалиционные правительства 1915 года, как и последующие правительства, оправдываются лишь особыми обстоятельствами войны и послевоенного времени. Неожиданную победу консерваторов в октябре 1924 года часто сводят к тому, что английский народ имел желание вернуться к старой двухпартийной системе с простым парламентским большинством.

Б. Из двухпартийной системы возникает следующая предпосылка: гомогенность соответствующего большинства и кабинета.

B. Партии суть вождистские партии в руках уважаемых политиков, leaders, за которыми они следуют и могут под собственную ответственность определять направления политики и формировать гомогенное министерство из сторонников партии. Этим объясняется солидарность всего кабинета: все министры подают в отставку, если в отставку подает премьер-министр. Как только место партийного вождя занимает бюрократический партийный аппарат вместе со служащими, секретарями, невидимыми спонсорами и т. д., министр, как и любой член партии, уже более или менее зависим, он есть представитель организации, уже не является вождем и потому не может брать политическую ответственность.

Г. Выборы являются одномандатными выборами. Каждый избирательный округ выбирает относительным большинством одного кандидата без второго тура. Отсюда может возникнуть заметная диспропорция между числом избирателей и числом мандатов, как в случае упомянутых выше выборов в октябре 1924 года. Одномандатные выборы способствуют личному отношению электората к признанному вождю. Даже если выборы ориентированы на такие предметные вопросы, как протекционистские пошлины или свободная торговля, всегда действенно личное отношение к вождю, который в результате выборов получает аккламацию. Пропорциональная система, напротив, устраняет личное отношение; власть партийной организации усиливается; партии выдвигают списки кандидатов, в которых избирателям известны лишь некоторые имена, и избиратель голосует за партию и список или — согласно оптимистическому толкованию — за идею; меньшинства и партии-осколки в значительной мере учитываются. Потому английское избирательное право, несмотря на подобную явную диспропорцию между числом избирателей и числом мандатов, придерживается принципа одномандатных выборов. При этой системе также возможно контролировать изменение общественного мнения посредством новых выборов, тогда как при пропорциональной системе со списками кандидатов перевыборы не проводятся, в результате чего исчезает важный симптом для выявления общественного мнения.