Чтение онлайн

Один типичный планировщик признал, что неоднократно занижал стоимость и завышал данные частной финансовой поддержки проекта, над которым работал, чтобы удовлетворить местного выборного чиновника, который хотел максимально увеличить шансы запуска проекта. Работа Уочса необычно проницательна для исследований, касающихся прогнозов. Но это всего лишь маленькое исследование, не имеющее статистического значения, к тому же Уочс признает, что большинство его доказательств – косвенные [109] . Имеющиеся данные не позволяют делать выводы относительно контингента проектов. Тем не менее, на основании устойчивой модели явного искажения и лжи, выявленной им в ходе проведения социологических исследований, Уочс выдвигает гипотезу о том, что тип злоупотребления, которое он раскрыл, «почти универсален» и имеет место не только в транспортном планировании, но также и в других секторах экономики, где прогнозирование обычно играет важную роль в политических дебатах, например энергетике, планировании природоохранных мероприятий и жилищном строительстве [110] .

Наша более обширная база примеров, позволяющая делать статистически обоснованные выводы, подтверждает заявление Уочса: модель недооцененных затрат и переоцененных доходов обнаруживается не только в небольшом количестве примеров тех проектов, которые изучил Уочс. Модель статистически значима и характерна для большинства транспортных инфраструктурных проектов. Представляется, что использование обмана и лжи в качестве тактики для запуска новых проектов лучше всего объясняет, почему в транспортных инфраструктурных проектах затраты в значительной степени и систематически недооцениваются, а доходы переоцениваются [111] .

Несомненно, промоутеры проектов и прогнозисты обычно считают, что их проекты принесут благо обществу, и поэтому фальсификация затрат и выгод с целью получения одобрения для их запуска оправдана. Однако такое рассуждение глубоко неверно. Недооценка затрат и переоценка доходов для конкретного проекта ведет к искусственно завышенному соотношению доходов и затрат, что, в свою очередь, создает две проблемы. Во-первых, проект может быть запущен, несмотря на то, что он экономически нежизнеспособен. Или, во-вторых, он может быть начат вместо другого проекта, который мог бы принести больше дохода, если бы были известны реальные затраты и выгоды от обоих проектов. Оба случая ведут к неэффективному использованию ресурсов, а для государственных проектов – к трате денег налогоплательщиков. Таким образом, исключительно из соображений экономической эффективности аргумент об оправданной недооценке расходов и переоценке выгод должен быть отвергнут.

Но этот аргумент должен быть отклонен также и по юридическим, и этическим причинам. В большинстве демократических государств преднамеренное дезинформирование законодателей, администраторов, банкиров, общества и СМИ промоутерами и прогнозистами проектов не только считалось бы неэтичным, но в некоторых случаях даже незаконным, например, если государственные служащие преднамеренно дезинформируют членов правительства или члены правительства преднамеренно дезинформируют парламент. Существует формальное «обязательство правды», включенное в самые демократические конституции как средство повышения ответственности. Это обязательство нарушается преднамеренным искажением затрат и выгод независимо от причины такого искажения. Страдает не только экономическая эффективность, но также демократия и демократическая ответственность.

Наш первый ответ на вопрос, вынесенный в подзаголовок главы, о том, может ли вообще осуществляться какой-либо мегапроект без участия некоторой доли обмана, гласит: даже если бы обман в форме манипулирования стоимостью и оценкой выгоды был необходим для реализации проектов, такой обман не был бы оправдан в либеральных демократических государствах по экономическим, юридическим и этическим причинам; в этом случае страдали бы экономическая эффективность и демократическая ответственность. Наш второй ответ: обман не нужен для запуска проектов, так как существует много проектов с достаточно высокими выгодами и достаточно низкой стоимостью, чтобы оправдать их реализацию. Проблема состоит не в том, что не существует проектов, которые стоило бы реализовать. Проблема состоит в том, что сомнительные и широко распространенные методы недооценки затрат и переоценки доходов, используемые промоутерами и прогнозистами проектов, чтобы продвинуть их любимый проект, создают «королевство кривых зеркал», в котором чрезвычайно трудно решить, какие проекты заслуживают реализации, а какие – нет. В результате, как мы отметили во вводной главе и как признает даже собственный отраслевой орган – Ассоциация крупных проектов, «слишком много осуществляется проектов, которые не следовало бы осуществлять». Еще мы хотим добавить, что существуют также проекты, которые не реализуются, а должны были бы, если бы не проигрывали не лучшим проектам, а проектам с «лучшим» обманом, то есть проектам, в которых «лучше» манипулируют оценками затрат и выгод.

Мы живем в такое время, когда способность к постоянному обучению считается решающей для благосостояния людей, организаций и наций. Это эпоха «обучающегося общества». Однако при оценке воздействия на окружающую среду (environmental impact assessment – EIA), являющейся главным методом, который используют ответственные лица с целью предсказать влияние мегапроектов на окружающую среду, обучение на опыте практически отсутствует. Или, чтобы представить тему в более позитивном свете, можно сказать, что обучение только начинается. Это верно как для мегапроектов, так и для других типов проектов. Причина отсутствия обучения заключается в том, что проекты и их воздействия на окружающую среду редко проверяются после их осуществления, а без этого научиться чему-либо невозможно.

Недавнее исследование характеризует эту ситуацию как тупиковую и заключает: «во всем мире существуют большие возможности для проведения аудита по оценке экологического воздействия постфактум» [112] . Одно из последствий современного положения вещей – недостаток знания о фактических экологических рисках, связанных с инфраструктурой и другими разработками. Хотя по анализу экологического влияния проведено много исследований и подготовлено множество отчетов, среди профессионалов и ответственных лиц бытует мнение о неудовлетворительном положении дел в этом вопросе в настоящее время. Ниже мы опишем три причины предполагаемых недостатков в оценке воздействия на окружающую среду:

1. Недостаток точности в предсказании воздействия;

2. Узкая область исследований воздействий и их временного диапазона; и

3. Неадекватная организация, планирование и интеграция организаций при оценке воздействия на окружающую среду в общем процессе принятия решений.

В отличие от честолюбивых общих целей отчета Брундтланд и многих национальных и международных документов по глобальным экологическим вопросам конкретные оценки воздействия проектов на окружающую среду часто ограничиваются процедурами контрольных проверок, которые подчеркивают известную информацию о влиянии на местном уровне, игнорируя межрегиональные, глобальные, системные или долгосрочные воздействия [113] . Поскольку схема проведения оценки воздействия на окружающую среду пока еще очень общая, не имеющая обязательных руководящих принципов, государственные органы и консультанты обладают высокой степенью свободы при выполнении подобных задач. В Дании усовершенствование схемы оценки началось с циркулярного письма 1993 г., выпущенного Канцелярией премьер-министра, и с публикации уведомления Министерства охраны окружающей среды, касающегося оценки воздействия на окружающую среду с точки зрения закона, а также других предложений правительства [114] . Однако до сих пор эти усовершенствования не получили статуса обязательных руководящих принципов. Региональные и экологические группы часто жалуются, что их обеспокоенность не была должным образом проанализирована в оценках воздействия на окружающую среду из-за слишком узкой области исследований. Совокупные и косвенные влияния редко обсуждаются в отчетах о воздействии на окружающую среду вследствие синергизма, вызванного, например, накоплением воздействий разных проектов [115] .

При обычном подходе к принятию решения в крупных транспортных инфраструктурных проектах процесс начинается с исследования технических решений и заканчивается экспертизой и определением стоимости (см. главу 8). Часто экологическая оценка и анализ риска являются заключительным этапом в подготовке решения для подачи правительству. Это, в частности, свойственно немецкому подходу к оценке (Федеральный план транспортных магистралей) [116] , а также является слабой стороной датской оценки воздействия на окружающую среду для больших проектов [117] . В результате оценка воздействия на окружающую среду часто оказывается последним штрихом в подготовке заключительной версии проекта и/или результаты оценки воздействия на окружающую среду неоднозначно воспринимаются обществом и вызывают конфликты.

Становится все более очевидно, что лучший способ организации процесса состоит в том, чтобы начинать оценку воздействия на окружающую среду на самом раннем этапе и сразу же привлекать к участию группы заинтересованных лиц и граждан. Главное условие успешного проведения оценки воздействия на окружающую среду заключается в том, чтобы сделать его механизмом с обратной связью [118] . Исследования, проведенные в ряде стран, подтверждают, что необходима новая схема исследования, планирования и принятия решений [119] .

В процедурах оценки воздействия на окружающую среду существуют методики анализа, которые могут помочь сделать правильные выводы относительно добросовестной практики. Ниже в качестве иллюстрации приводятся оценки воздействия на окружающую среду, подготовленные для туннеля под Ла-Маншем и сообщения Эресунд.

На британской стороне туннеля под Ла-Маншем первоначально проводилась оценка воздействий, возникших в результате: