Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
Наконец, опыт Большого Бельта и Эресунда показывает, что защита окружающей среды оказывается дорогостоящей и что эти затраты могут вылиться в существенный финансовый риск. Вполне уместен, но остается без ответа вопрос: могли бы сотни миллионов крон, потраченных на защиту окружающей среды в сообщениях Большой Бельт и Эресунд, принести большую пользу в деле защиты окружающей среды, если бы они были вложены в другом месте и на другие мероприятия, даже если бы конкретная цель состояла в защите морской среды Балтийского моря? Такие вопросы остаются без ответа не только для сообщений Большой Бельт и Эресунд, но и для других типов проектов и политики. Таким образом, бремя решения этого вопроса не должны нести только эти сообщения. Однако, ответить на него необходимо до того, как приступать к выработке эффективной экологической политики.
Опыт показывает, что защита окружающей среды оказывается дорогостоящей и что эти затраты могут вылиться в существенный финансовый риск.
Важность аудита по факту для экологических знаний
Опыт показывает, что определение масштаба, времени и надежности оценки воздействия на окружающую среду больших транспортных инфраструктурных проектов представляет проблему. Рамки оценки воздействия на окружающую среду, используемые сегодня, должны быть расширены и ясно обозначены, в то время как подход должен стать более действенным и включать стандартные концепции анализа и управления риском. Для этого необходимо следующее [148] :
148
См. также David R. McCallum, “Follow-Up to Environmental Impact Assessment: Learning from the Canadian Government Experience”, Environmental Monitoring and Assessment, том 8, № 3, 1987, с. 199–215; Edwin D. Pentecost, “Managing Large-Scale Environmental Impact Assesiments”, Impact Assessment Bulletin, том 9, № 4, 1991, с. 35–40; Robert B. Beattie, “Everything You Already Know About EIA (But Don’t Often Admit)”, Environmental Impact Assessment Review, том 15, № 2, март 1995 г., с. 109–14; David P. Lawrence, “Quality and Effectiveness of Environmental Impact Assessments: Lessons and Insights from Ten Assessments in Canada”, Project Appraisal, том 12, № 4, декабрь 1997 г., с. 219–32; Joseph S. Szyliowicz, “Decision Making for Sustainable Development: Towards a New Paradigm”, paper prepared for IPSA World Congress, Seoul, Korea, August 1997; Wen-Shyan Leu, W. P. Williams and A. W. Bark, “Evaluation of Environmental Impact Assessment in Three Southeast Asian Nations”, Project Appraisal, том 12, № 2, июнь 1997 г., с. 89–100; John Glasson et al., “EIA – Learning from Experience: Changes in the Quality of Environmental Impact Statements for UK Planning Projects”, Journal of Environmental Planning and Management, том 40, № 4, 1997, с. 451–64; Wood, Dipper and Jones, “Auditing the Assessment of the Environmental Impacts of Planning Projects”, с. 23–47.
1. Предпринимать экологические исследования на начальном этапе параллельно с другими исследованиями;
2. Устанавливать обязательный масштаб исследований наряду с конкретными процедурами;
3. Устанавливать критерии оценки, которые могут быть выражены как эксплуатационные характеристики относительно воздействий на окружающую среду и риски (об использовании эксплуатационных характеристик см. также главу 10);
4. Устанавливать эксплуатационные характеристики, которые можно измерять, контролировать и проверять научными методами и которые смогут соответствовать суровым требованиям судебного процесса;
5. Позволить группам заинтересованных лиц и широкой общественности активно участвовать в оценке воздействия на окружающую среду, мониторинге и аудите, включая утверждение критериев и эксплуатационных характеристик [149] . (См. главы 10 и 11, чтобы узнать больше об участии групп заинтересованных лиц и широкой общественности.)
Для создания подобных процедур необходимо принимать во внимание следующее:
1. Особенности подхода к оценке воздействия на окружающую среду должны быть установлены до принятия любых решений относительно того, какие технические решения необходимо учитывать для дальнейшего исследования;
149
См. также Timothy O’Riordan, Major Projects and the Environmental Movement, Major Projects Association Technical Paper, no. 5 (Oxford: Major Projects Association, April 1988); Paul Charest, “Aboriginal Alternatives to Megaprojects and Their Environmental and Social Impacts”, Impact Assessment, том 13, № 4, 1995, с. 371–86; Yuen Ching Ng and W. R. Sheate, “Environmental Impact Assessment of Airport Development Proposals in the United Kingdom and Hong Kong: Who Should Participate?” Project Appraisal, том 12, № 1, март 1997 г., с. 11–24; Anne Shepherd and Christi Bowler, “Beyond the Requirements: Improving Public Participation in EIA”, Journal of Environmental Planning and Management, том 40, № 6, 1997, с. 725–38; Hugh Ward, “Citizens’ Juries and Valuing the Environment: A Proposal”, Environmental Politics, том 8, № 2, лето 1999 г., с. 75–96; John Randolph and Michael Bauer, “Improving Environmental Decision-Making Through Collaborative Methods”, Policy Studies Review, том 16, № 3–4, осень-зима 1999 г., с. 168–91; Juan R. Palerm, “An Empirical-Theoretical Analysis Framework for Public Participation in Environmental Impact Assessment”, Journal of Environmental Planning and Management, том 43, № 5, сентябрь 2000 г., с. 581–600.
2. Ко всем предложенным техническим решениям должна применяться единая система оценки воздействия на окружающую среду;
3. Там, где это уместно, может использоваться вероятностный подход для оценки, включая анализ риска воздействий, для увеличения достоверности. Однако такой подход должен быть простым, основанным на опыте и прозрачным, чтобы помочь заинтересованным лицам и общественности участвовать в процессе принятия решений [150] ;
4. Там, где необходимо, должны быть включены региональные, системные и долгосрочные задачи, например, путем оценки проекта в контексте других крупных проектов [151] ;
150
По вопросу оценки риска в оценке экологического воздействия см.: М. Carlota Arquiaga, Larry W. Canter and Deborah Imel Nelson, “Risk Assessment Principles in Environmental Impact Studies”, The Environmental Professional, том 14, № 3, 1992, с. 204–19; Audrey M. Armour, “Risk Assessment in Environmental Policymaking”, Policy Studies Review, том 12, №№ 3–4, осень-зима 1993 г., с. 178–196; Joshua Lipton et al., “A Paradigm for Ecological Risk Assessment”, Environmental Management, том 17, № 1, 1993, с. 1–5; National Research Council, Issues in Risk Assessment: A Paradigm for Ecological Risk Assessment (Washington, DC: National Academy Press, 1993); O. A. Sankoh, “An Evaluation of the Analysis of Ecological Risks Method in Environmental Impact Assessment”, Environmental Impact Assessment Review, том 16, № 3, май 1996 г., с. 183–8.
151
См. также Maria Ros'ario Partid'ario, “Strategic Environmental Assessment: Key Issues Emerging from Recent Practice”, Environmental Impact Assessment Review, том 16, № 1, январь 1996 г., с. 31–55; Tim Richardson, “The Trans-European Transport Network: Environmental Policy Integration in the European Union”, European Urban and Regional Studies, том 4, № 4, 1997, с. 333–46.
5. Необходимо разработать и использовать в процессе оценки так называемые «расширенные группы экспертов». То есть для оценки воздействия на окружающую среду, мониторинга и аудита, на равных правах должна использоваться независимая экспертиза, находящаяся за пределами влияния официальных экспертов проекта [152] . Положительный опыт проектов Большой Бельт и Эресунд в вопросе проведения подобных независимых экспертных оценок представляет возможность многому научиться;
152
Funtowicz and Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk, с. 270–71.
6. Требования программ по детальному мониторингу и аудиту должны включаться в экологические экспертизы, в том числе механизмы, разработанные для мониторинга и аудита во время реализации возможного проекта и после его завершения, как в случае проектов Большой Бельт и Эресунд;
7. Мониторинг и аудит должны быть прозрачными и открытыми для участия заинтересованных лиц и общественности [153] .
В дополнение к этим задачам ключевым вопросом оценки воздействия на окружающую среду, мониторинга и аудита является разработка организационной структуры для эффективного решения вышеупомянутых задач. Как отмечают Вуд, Диппер и Джонс, главными препятствиями в получении информации о фактических экологических рисках при планировании проектов является отсутствие обязательных организационных требований проведения аудита по факту и безразличие властей, разработчиков и широкой общественности к такому аудиту [154] . Подобные препятствия оказались наиболее выраженными для специальных разработок, таких как типичные мегапроекты. Сообщения Большой Бельт и Эресунд являются известными исключениями. Однако с каждой разработкой, для которой проводится экологическая экспертиза, но не проводится никакого последующего анализа, что вполне типично, упускается важная возможность узнать об экологическом риске и, таким образом, смягчить один из самых важных видов риска в обществе риска.
153
Больше информации по экологическому мониторингу и контролю, см.: Ralf С. Buckley, “Environmental Audit: Review and Guidelines”, Environment and Planning Law Journal, том 7, № 2, июнь 1990 г., с. 127–41; Larry W. Canter, “The Role of Environmental Monitoring in Responsible Project Management”, The Environmental Professional, том 15, № 1, 1993, с. 76–87; Neil Gunningham, “Environmental Auditing: Who Audits the Auditors?”, Environmental and Planning Law Journal, том 10, № 4, 1993, с. 229–38; Helmut Karl, “Better Environmental Future in Europe Through Environmental Auditing?”, Environmental Management, том 18, № 4, 1994, с. 617–21; Dixon Thompson and Melvin J. Wilson, “Environmental Auditing: Theory and Applications”, Environmental Management, том 18, № 4, 1994, с. 605–15; Peter Bein and Mike Kawczynski, “Environmental Accounting Applied to Greater Vancouver Transportation System Planning”, paper presented to the 76th Annual Meeting of the Transportation Research Board (Washington, DC: Transportation Research Board, January 1997).
154
Wood, Dipper and Jones, “Auditing the Assessment of the Environmental Impacts of Planning Projects”, с. 46; Dipper, Jones and Wood, “Monitoring and Post-auditing in Environmental Impact Assessment: A Review”, с. 744.
Главными препятствиями в получении информации о фактических экологических рисках при планировании проектов является отсутствие обязательных организационных требований проведения аудита по факту и безразличие властей, разработчиков и широкой общественности к такому аудиту.
6. Последствия для регионального и экономического развития
В этой главе мы остановимся на последствиях развития мегапроектов для регионального развития и экономического роста. Как и в предыдущей главе, наша главная цель состоит в том, чтобы идентифицировать прошлые проблемы, которые могут оказаться полезными для понимания и усовершенствования процесса принятия решений для таких проектов.
В последние годы наблюдался всплеск интереса к влиянию инфраструктуры на региональное развитие и экономический рост. Действительно, одним из аргументов, который часто приводят с целью привлечения государственного финансирования для инвестирования инфраструктур, является уверенность в том, что это вызовет экономический рост в целом, в данном регионе или стране и/или в конкретной местности [155] . Однако заметим, что существует множество теоретических и эмпирических причин относиться к таким заявлениям с опаской. Необходимо трезвое восприятие этого подхода, так как по большей части интерес различных кругов к инвестициям в инфраструктуру отражает погоню за рентой. Такое поведение объясняется тем обстоятельством, что инвестиции в инфраструктуру могут принести выгоду определенным строительным и потребительским группам, в то время как основная часть расходов часто ложится на плечи налогоплательщиков [156] .
155
В ряде недавних исследований, проведенных в США, Германии, Японии, Мексике, Швеции и Великобритании, говорится о выявленном значительном влиянии инфраструктурных инвестиций на развитие экономики вследствие сокращения издержек производства. См.: D. A. Aschauer, “Is Public Expenditure Productive?”, Journal of Monetary Economics, том 23, 1989, с. 177–200 and Aschauer, “Public Infrastructure Investment: A Bridge to Productivity Growth?”, Public Policy Brief 4 (Annandale-on-Hudson, NY: Bard College, Jerome Levy Economic Institute, 1993). Эти исследования были подвергнуты критике, поскольку они не показывали, действительно ли инвестиции в инфраструктуру привели к экономическому росту, а не наоборот, и поскольку другие факторы, которые могут вызвать и экономический рост, и инвестиции в инфраструктуру, не принимались во внимание. См.: World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development, с. 14–15. См. также Arturo Israel, “Issues for Infrastructure Management in the 1990s”, World Bank Discussion Papers, № 171, Washington, DC: World Bank, 1992. Как показывает Уинстон, результаты исследования 1989 г., проведенного Ашауером (Aschauer), нереалистичны, поскольку они предлагают соотношение затрат и выгод для инвестиций в инфраструктуру 10:1, а такой доход неправдоподобен и никогда не был зафиксирован в фактических оценках; Clifford Winston, “Efficient Transportation Infrastructure Policy”, Journal of Economic Perspective, том 5, № 1, зима 1991 г., с. 113–27. Утверждалось, что исследование Ашауера просто показывает, что кривые временной зависимости производительности и роста государственных инвестиций сходны – обе поднимались в 1950-х и 1960-х гг., и опускались в 1970-х и 1980-х гг., и что это соотношение вызывает сильно раздутые оценки дохода на государственные инвестиции в инфраструктуру; см.: Charles L. Schultze, “The Federal Budget and the Nation’s Economic Health”, in Henry Aaron, ed., Setting National Priorities: Policy for the Nineties (Washington, DC: Brookings Institution, 1990). Комплексный анализ дебатов и критики «макроэкономического подхода», представленного Ашауером, см.: Edward M. Gramlich, “Infrastructure Investment: A Review Essay”, Journal of Economic Literature, том 32, сентябрь 1994 г., с. 1176–96; см. также Damian J. Kulash, “Economic Returns from Transportation Investment”, Transportation Quarterly, том 51, № 3, лето 1997 г., с. 8–19.
156
Khan and Jomo, eds., Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia; Peter Boothroyd et al., “The Need for Retrospective Impact Assessment: The Megaprojects Example”, Impact Assessment, том 13, № 3, сентябрь 1995 г., с. 253–71.
Одним из аргументов, который часто приводят с целью привлечения государственного финансирования для инвестирования инфраструктур, является уверенность в том, что это вызовет экономический рост. Существует множество теоретических и эмпирических причин относиться к таким заявлениям с опаской.
Транспортная инфраструктура и экономическое развитие
Как представители бизнеса, так и частные лица пользуются транспортной инфраструктурой. В целом инфраструктура должна расцениваться как вклад в продуктивность транспортных услуг, который, в свою очередь, используется как вклад в конечный продукт или услугу, необходимую потребителям, как то посещение родственников или наличие какого-либо товара в местном магазине. Экономическим результатом инвестиций в транспортные объекты является уменьшение стоимости затрат либо через снижение расходов, связанных с осуществлением поездки, либо через сокращение времени поездки, что может также вести к снижению издержек, либо то и другое вместе. Одним словом, инвестиции снижают «цену», или обобщенную стоимость (включая расходы, время, неудобства и другие факторы), для потребителей, предоставляя им непосредственно услуги инфраструктуры.
С теоретической точки зрения снижение стоимости услуг инфраструктуры будет в ближайшей перспективе иметь два последствия. Во-первых, это увеличит спрос на эту услугу со стороны как частных лиц, так и бизнеса, и, во-вторых, это увеличит уровень прибыли в бизнесе. Для него последствия будут достаточно краткосрочными, поскольку увеличение прибыли происходит, прежде всего, вследствие замещения транспорта через новую инфраструктуру другими факторами производства (результат изменения относительных цен факторов производства). Этот краткосрочный результат для бизнеса отражается в национальных счетах как вклад в экономический рост.