Чтение онлайн

Однако первый опыт создания федерации на территории России оказался неудачным. Намерение большевиков построить подлинную федерацию обернулось для России еще большей централизацией власти – с полным подчинением интересов входящих в нее территориально-национальных образований интересам «федерального» центра. В результате СССР превратился в формальную, а не реальную федерацию, но, как выяснилось со временем, с этим смирилось далеко не все население страны.

И именно поэтому в ряду основных задач, продекларированных новым российским руководством в начале 90-х, были не только переход к широкому использованию в экономике частной инициативы и рыночных механизмов, но и трансформация советской, формальной федерации в реальную. Причем последнему вопросу в новой Конституции Российской Федерации было уделено особое внимание.

Как показало время, и новой власти оказалось не под силу преодолеть централистские традиции российской государственности. Как и во времена СССР, основным объектом управления в стране по-прежнему оказались регионы. При этом выборность руководителей региональных органов власти, узаконенная в начале 90-х, была отменена уже спустя десятилетие, и только еще через десять лет вернулись к важным элементам выборности, но пока именно лишь к элементам. В настоящее время в определенной мере отработана система выдвижения руководителей регионов, учитывающая мнение так называемой региональной элиты.

В отношении же местного самоуправления не допускалось никаких «шатаний»; его роль в системе федеративных отношений неуклонно уменьшалась. Центральная власть фактически вернулась к практике выстраивания прямых отношений с регионами, отдав им «на откуп» вопросы становления и развития местного самоуправления. В результате строительство полноценной федерации пошло и продолжает идти по негодному сценарию.

В классической модели федерализма ее структурообразующим элементом является именно местное управление, а не региональный уровень власти, представляющий собой продолжение и часть государственной вертикали. И именно местному самоуправлению в федеративном государстве отводится роль скрепы, обеспечивающей единство страны, а степень развитости института самоуправления является мерилом зрелости федерализма. Ведь региональная власть закономерно стремится к усилению своего влияния на местах и даже таит в себе зародыши сепаратистских настроений по отношению к федерации. В силу этого не региональная, а именно центральная власть является в федеративном государстве гарантом реализации прав и свобод граждан, в том числе в деле формирования органов самоуправления, предназначение которых как раз и состоит в выявлении и удовлетворении жизненных интересов населения на местах.

Как изменить сложившееся положение вещей? Как добиться, чтобы в Российской Федерации все три элемента исполнительной власти взаимодополняли друг друга, расширяли спектр возможностей для подъема экономики и повышении уровня жизни населения страны независимо от места его проживания? Наконец, как превратить местное самоуправление в значимый фактор повсеместного обустройства страны, обеспечивающий опору на самоорганизацию и инициативу местного населения? Как возобновить успехи в развитии самоуправления в России, характерные для конца XIX и начала XX столетий?

Готовых рецептов на этот счет нет и быть не может. Соответствующие вопросы, как говорил в свое время П. А. Столыпин, относятся к числу таких, которые не могут быть решены раз и навсегда. Но они должны постоянно разрешаться по мере и в ходе накопления опыта общественного управления на местах. Еще раз отметим: эта проблема не относится к разряду академических. Она имеет сугубо практический характер. Либо страна по-прежнему будет следовать традиции скукоживания возможностей для проявления конструктивной управленческой инициативы, в том числе в деле поддержки и развития предпринимательства, либо найдет в себе силы для реализации изначально заложенного в федеративном устройстве государства потенциала развития экономики и повышения уровня и качества жизни населения на основе инициативы власти и предприимчивости граждан.

Однако в настоящее время эти столь сложные вопросы как раз и пытаются решить «на все времена» в ходе совещаний с участием Президента Российской Федерации. Такой подход не имеет перспективы. Это подтверждает, в частности, почти 20-летний опыт подобных попыток, результатом которых, как отмечалось выше, стала та же фактическая деградация роли местного самоуправления.

В то же время продолжает усиливаться и без того чрезмерное воздействие федеральной власти на региональную. Возникший благодаря усилиям центра и непрерывно растущий дефицит большинства региональных бюджетов сузил их возможности к проявлению конструктивной инициативы; региональная власть превратилась в жалкого «просителя» средств, как для развития экономики, так и для повышения жизненного уровня населения на территории соответствующих территориально-административных образований. В свою очередь, и руководство регионов все больше и больше вмешивается в повседневную жизнь муниципалитетов, за исключением тех из них, чьи бюджеты являются профицитными. Но в этих случаях, как правило, между органами региональной и муниципальной власти начинается жесткое противостояние по финансовым вопросам, приобретающее порой весьма острые и неприглядные формы.

По нашему мнению, назрела необходимость системной разборки накопившихся завалов в сфере экономики и финансов федеративных отношений в России, представляющих в настоящее время тормоз развития страны, с одной стороны, а с другой – воспроизводящих среду, в которой нет места проявлениям инициативы, выдвижению во власть достойных людей, нацеленных на самореализацию, на бескорыстное служение общественным интересам в условиях открытой и честной конкуренции. И если эта возможность, имманентно присущая подлинно федеративному государству, не будет реализована, само понятие Российской Федерации потеряет свой экономический (как минимум) смысл.

Поэтому любые предложения о строительстве реального федерализма в стране должны рассматриваться в контексте получения не политических, а прежде всего прямых экономических выгод от реформирования сложившейся и, прямо скажем, далекой от совершенства финансово-экономической основы федеративных отношений. Реализация конструктивных предложений на этот счет должна обязательно приводить к ускорению экономического развития и соответствующему росту доходов бюджетной системы [10] , повышению уровня и качества жизни населения в любом уголке нашей огромной страны.

Беспристрастный анализ всей истории российского федерализма позволяет уверенно утверждать, что необходимыми условиями достижения соответствия Российской Федерации своему наименованию является решение следующих задач:

– значительное повышение бюджетной обеспеченности административно-территориальных образований при одновременном сохранении (увеличении) объема налоговых поступлений в федеральный бюджет;

– повышение роли и эффективности бюджетной системы Российской Федерации в решении задач экономического и социального развития.

1.1. В федеративном государстве расходы бюджетов всех трех уровней власти должны соответствовать роли и месту (полномочиям и ответственности) каждого из них. Но степень развития экономики (а значит и налоговый потенциал) в административно-территориальных образованиях очевидно неодинакова, в том числе в силу неравномерного распределения на территории страны населения, природных богатств и т. д. Соответственно, перед федеративным государством всегда будет стоять задача определенного выравнивания бюджетной обеспеченности (в расчете на душу населения) в территориально-административных его, государства, образованиях, причем масштаб выравнивания должен определяться исходя из следующих соображений.

Большая часть территориально-административных образований должна иметь бюджетные доходы, соответствующие, в основном, объему их расходных полномочий. В противном случае равноправие членов федерации и находящихся на их территории муниципальных образований начинает давать трещины: постепенно набирают силу и крепнут иждивенческие настроения, желание одних территориально-административных образований решить свои проблемы за счет других, более развитых и быстрее развивающихся. А это принципиально противоречит идеологии добровольного и равного союза, в котором каждое административно-территориальное образование должно иметь возможности для того, чтобы стать успешнее других, конкурируя с ними за трудовые ресурсы и инвестиции, развивая свою экономику и экономику федерации в целом.