Чтение онлайн

2.3. Необходимо также четко разграничить бюджетные траты на текущие (операционные) расходы и расходы по финансированию работ капитального характера со сроками исполнения, выходящими за пределы одного года. Необходимость такого разграничения имеет объективные основания. Обеспечить непрерывное и ритмичное финансирование таких работ, как показал опыт, невозможно в рамках действующей системы годового планирования бюджетных расходов. Иным требованиям должен отвечать и контроль за результатами выделения бюджетных средств на работы капитального характера.

Необходимость специального института (бюджета развития) для планирования и расходования соответствующих бюджетных средств была осознана правительством Е. М. Примакова. Более того, в 1999 году он был создан и «вписан» в действующую практику бюджетного планирования со своими источниками финансирования, правилами расходования и соответствующего контроля. Однако вся эта работа была предана забвению с приходом новых руководителей финансово-экономического блока правительства и Центрального банка (А. Кудрина, Г. Грефа, С. Игнатьева и др.).

Время показало, что актуальность создания такого института в практике бюджетного планирования только возросла. Без него не удастся обеспечить должную прозрачность в расходовании бюджетных средств на работы капитального характера, обеспечить необходимый контроль за этим расходованием и конечными результатами – как в части затрат на объекты производственного назначения, так и в части затрат на объекты социальной сферы.

Изложенные выше предложения не являются исчерпывающими. Они, скорее, определяют направления развертывания работ. Вместе с тем эти предложения достаточно четко обозначают контуры качественных изменений, которые должны будут произойти в ходе решения конкретных вопросов по исправлению сложившегося положения в экономике и финансах федеративных отношений.

Во-первых, реализация этих предложений позволит существенно улучшить бюджетную обеспеченность в большинстве административно-территориальных образований, особенно на уровне местного самоуправления. Это, несомненно, уменьшит объем вторичного перераспределения в бюджетной системе, снизит уровень коррупционности в сфере принятия решений о финансовой поддержке, повысит их эффективность.

Во-вторых, эти предложения оздоровят федеративные отношения регионального и федерального уровня власти в части решения принципиальных вопросов налогообложения. Согласно Конституции они являются предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Поэтому наверняка новые правила первичного расщепления трех основных налогов, которые станут гораздо более адекватными и особенностям регионов России (их налогооблагаемым базам), и особенностям собственно названных налогов, будут восприняты регионами с пониманием. Ведь в определенной степени они подправят решения, принятые федеральным уровнем управления в 2000-е годы без должного согласования с региональной властью.

В-третьих, улучшение бюджетной обеспеченности административно-территориальных образований на основе следования четким правилам наращивания собственных усилий в деле расширения и укрепления налогооблагаемой базы создаст необходимые предпосылки для подъема в стране предпринимательской активности и ускорения роста экономики страны в целом.

Следует отметить, что оздоровление финансово-экономических федеративных отношений и укрепление их основы зависит не только от практики распределения налогов и соответствующих полномочий в социальной сфере. Очень важную роль в подъеме экономики может и должна сыграть корректировка полномочий и ответственности по другим аспектам взаимоотношений между уровнями исполнительной власти в Российской Федерации, и в первую очередь – по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

2.4. Назрела необходимость уточнить полномочия и ответственность Федерации и ее субъектов в сфере природопользования. [25]

Приведем два примера, подтверждающих этот тезис.

2.4.1. В настоящее время Минприроды России готовит решение, которое стимулирует крупные нефтяные компании в России к геологоразведке и освоению новых месторождений углеводородов. И, как всегда, с этой целью предлагается воспользоваться ресурсами бюджета с предоставлением налоговой льготы (налогового вычета) этим компаниям. [26] В частности, в связи с этим налоговый вычет предлагается удвоить по отношению к сегодняшнему уровню.

Однако достичь роста объемов добычи и запасов углеводородов можно с гораздо меньшими затратами со стороны государства и с большим успехом, задействовав для этого практически невостребованную в настоящее время инициативу малого и среднего бизнеса. [27] Для этого требуется лишь пересмотреть распределение полномочий Федерации в области разведки и добычи углеводородов и передать те из них, что касаются средних, малых или малопродуктивных (брошенных) месторождений (скважин), субъектам Федерации. [28] Это нетрудно сделать посредством соответствующих договоров и соглашений. Регионы ждут такого решения. Оно приведет не только к росту объемов добычи и запасов углеводородов, но и к появлению, наконец, здоровой конкуренции в этой сфере деятельности. Вне конкуренции со средними и даже малыми компаниями крупные компании неминуемо превращаются и уже превратились в «жирных котов».

2.4.2. Обратный пример. В последней редакции Лесного кодекса чрезмерные права в решении вопросов эксплуатации и воспроизводства лесных ресурсов переданы субъектам Федерации. Но, как известно, леса в стране размещены крайне неравномерно. Поэтому принципиальные вопросы управления лесными ресурсами, а также вопросы распределения лесной ренты должны быть возвращены Российской Федерации в интересах всех, а не только лесных регионов. [29]

2.5. Назрела необходимость уточнить полномочия и ответственность Федерации и ее субъектов в части выполнения функций контрольно-надзорного характера

В настоящее время на федеральном уровне имеет место чрезмерная концентрация полномочий в сфере контрольно-распорядительных функций. Число федеральных контрольно-надзорных органов в регионах уверенно стремится к 300, а численность их персонала приближается к 250 тысячам человек.

Немудрено, что в результате возникло не только дублирование функций, но и определенное противостояние аппаратов государственной власти регионального и федерального уровней. Можно ли избежать всего этого и сократить общее количество управленцев? Конечно, можно. Для этого часть контрольно-надзорных функций должны взять на себя аппараты государственной власти в регионах. Обеспечение же единства требований и критериев качества выполнения той или иной конкретной функции должно быть вменено в обязанность федеральных органов исполнительной власти. Они превратятся в главных заказчиков и пользователей соответствующих данных, имея возможность их всесторонней обработки, сравнительного анализа, контроля эффективности и своевременности принятия соответствующих решений и т. д. Современные информационные технологии как раз и предназначены для решения такого рода задач.

Передача соответствующей части контрольно-ревизионных функций на региональный уровень позволит устранить дублирование в работе, сократить расходы государственного бюджета на содержание аппаратов управления, а также укрепить единство государственной власти федерального и регионального уровней как единого целого. Теперь об экономике.

И все же возможности укрепления финансово-экономической основы федеративных отношений с полновесным использованием особенностей федеративного устройства для решения задачи ускорения развития российской экономики не безграничны. Учитывая особенности и потенциал развития экономики России, мы оцениваем их в 2–3 процента ежегодного прироста ВВП на протяжении 5–7 лет.

Конечно, реальному федерализму имманентно присущи дополнительные возможности в развитии рыночной экономики, чем другим формам государственного устройства. [30] Используя конституционно закрепленные полномочия, региональные и муниципальные власти способны более гибко и адекватно корректировать условия экономической деятельности с учетом местных особенностей конкретного административно-территориального образования нашей огромной страны. Но именно корректировать, и в известных пределах. Определение же «сквозных» норм и правил ведения бизнеса закреплено в федерации за центральной властью. Поэтому без целенаправленной, активной и действенной поддержки предпринимательской инициативы и без неустанной и кропотливой работы центральной власти по формированию и поддержанию справедливой конкуренции эффективная рыночная система самотеком не возникнет. Эффективность созданного к настоящему времени гибрида, в котором нет должного и полновесного использования этих движителей рыночной системы, неизбежно окажется (и оказывается) ниже планово-директивной экономики, функционировавшей при позднем социализме 80-х годов.