Чтение онлайн

Отсюда следует, что федеративному государству следует иметь, с одной стороны, единые правила формирования доходной части бюджета территориально-административных образований. С другой стороны, эти правила должны быть сформулированы таким образом, чтобы в своих границах руководство большинства этих образований рассчитывало, в основном, на собственные силы и на свою инициативу в деле дальнейшего развития экономики и социальной сферы. Для той небольшой части регионов и муниципалитетов, которые по ряду объективных причин не могут достичь бюджетной обеспеченности, отвечающей социальным обязательствам федеративного государства, должна быть создана система оказания финансовой поддержки со стороны бюджетов верхнего уровня.

Такому подходу к вопросам реального, а не декларативного федерализма должно соответствовать распределение налогов и других денежных поступлений между тремя уровнями бюджетной системы, каждый из которых имеет свою зону ответственности и расходных полномочий, что имеет и свое название – бюджетный федерализм. [11]

1.2. Следуя изложенному, необходимо значительно поднять установившийся к настоящему времени уровень бюджетной обеспеченности административно-территориальных образований, в первую очередь – муниципалитетов. (Например, в США муниципалитеты распоряжаются большими ресурсами, чем штаты, а в России – в 2,5 раза меньшими. [12] ) Подавляющее число муниципальных образований в России имеет глубоко дефицитные бюджеты. В свою очередь, число регионов-доноров за все время становления «реальной» федерации в России также остается недопустимо малым, и за весь период строительства обновленной федерации никогда не превышало 10 единиц.

Такое положение лишает потенциальных руководителей административно-территориальных образований всяких шансов на даже умозрительную возможность обустраивать экономическую и социальную жизнь «по-своему». Поэтому, входя в должность, они, как уже отмечалось, заведомо превращаются в иждивенцев, не имеющих никаких возможностей для выдвижения инициатив, не одобренных власть предержащими более высокого уровня управления.

Таким образом, необходимо признать принципиально важной задачу постепенного, но неуклонного повышения уровня бюджетной обеспеченности, а значит и расширения спектра возможностей для самодостаточного развития в большей части территориально-административных образований России. Однако решение этой задачи не может и не должно сводиться к механической переброске налоговой массы с одного уровня бюджетной системы на другой, что, как свидетельствует накопленный опыт, не даст нужных результатов. Решение проблемы должно быть найдено в рамках выработки долговременных и справедливых правил, опирающихся на финансовые и экономические основы федеративных отношений; правил, обеспечивающих рост российской экономики в целом и экономики ее административно-территориальных образований. И начать перестройку сложившейся системы отношений между уровнями власти необходимо с трех налогов, формирующих основу доходной части бюджетной системы Российской Федерации: налога на добавленную стоимость (НДС), налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и налога на прибыль. [13] С начала 2000-х годов эти налоги получили «постоянную прописку» на конкретном уровне бюджетной системы (А. Кудрин), что не отвечало ни задачам укрепления федеративных отношений, ни особенностям начисления и собираемости самих налогов. А ведь комбинируя эти три налога, в определенном смысле взаимодополняющих друг друга, добившись оптимального первичного их расщепления, можно обеспечить достаточно справедливые условия конкуренции регионов между собой и гармонизировать тем самым федеративные отношения. [14]

Так, НДС является, в конечном счете, косвенным налогом на конечное потребление широкого спектра товаров, пользующихся спросом у населения. Вместе с тем, очевидно, что объем собираемого НДС зависит и от уровня добавленной стоимости в готовой продукции, особенно в перерабатывающих отраслях, от числа покупателей товаров народного потребления, а также от уровня заработной платы в конкретном регионе и т. д. Но есть еще и такая экономическая характеристика, как собираемость налога, и у НДС она самая низкая. По нашему мнению, этот факт обусловлен тем, что в настоящее время власти административно-территориальных образований не заинтересованы в наведении порядка в розничной торговле, в массовом выводе ее «из тени». Но если бы часть НДС зачислялась в соответствующие бюджеты, положение изменилось бы коренным образом.

В свою очередь, большая часть налога на прибыль в настоящее время «производится» в добывающем секторе экономики и в секторах первичной переработки сырья. Причем девяносто процентов этого налога передается в региональные бюджеты. Соответственно, регионы с добывающей промышленностью и первичной переработкой сырья оказываются в более выгодном положении по сравнению с теми, где функционируют, например, машиностроительные заводы (федеральный бюджет получает лишь 10 процентов от общего объема налога на прибыль).

Немаловажно и то, что основные правила начисления данного налога задаются федеральными органами исполнительной власти, а за результаты следования этим правилам расплачиваются, главным образом, бюджеты регионов. Этим обстоятельством обусловлены для региональных бюджетов неоправданные риски потери доходов. Так, в 1999 году решениями центра, согласованными с регионами, была введена 50-процентная льгота на прибыль в части, направляемой на развитие производства. Эта мера за два года привела к 4-кратному росту поступлений от налога на прибыль, причем половина этой добавки поступала в региональные бюджеты. Однако по инициативе Минфина России (А. Кудрин) и без консультаций с регионами, эта льгота в 2001 году была отменена. [15] Как следствие, в 2002 году объем собираемого налога на прибыль ужался на 12 процентов, и половина утраченной таким образом налоговой массы не поступила в региональные бюджеты.

Весьма неравномерно распределен по территории страны и налог на доходы физических лиц (НДФЛ), перечисляемый только в региональные бюджеты. Объем этого налога прямо зависит от уровня заработной платы, который весьма неодинаков в разных регионах страны. Во многом это различие обусловлено отнюдь не результатом усилий экономически активного населения, а связано с историческим прошлым и особенностями регионов (например, столичным статусом города, наличием в регионе богатых природных ресурсов и т. д.). Соответственно, необходимость определенного изменения первичного расщепления налога имеет объективное основание.

Опыт работы с НДФЛ высветил и другой аспект соответствующих платежей. В настоящее время этот налог уплачивается по месту работы наемного работника, в то время как расходы, связанные с его жизнеобеспечением, падают на бюджеты муниципалитетов, в которых он проживает. Такая асимметрия в географии доходов и расходов физических лиц также несправедлива и требует корректировки формирования соответствующих бюджетов.

Изложенные выше соображения, а также результаты проведенных вариантных расчетов позволили определить такие пропорции расщепления трех названных налогов, которые заведомо не уменьшат общий объем их поступлений в федеральный бюджет, но позволят оздоровить, демократизировать федеративные отношения между всеми уровнями власти и создать необходимую финансовую основу для инициативного развития экономики и социальной сферы на местах.

1.2.1. НДС. Во-первых, необходимо вернуть механизм расщепления НДС между уровнями бюджетной системы, от которого отказались в начале 2000-х, перейдя на 100-про-центное зачисление НДС в федеральный бюджет. Во-вторых, вместо принятой до конца 90-х годов практики расщепления НДС с его частичным зачислением в бюджеты регионов (на уровне 20–25 процентов) перейти к прямому зачислению НДС (в размере, например, 25 процентов от суммы внутреннего НДС) в бюджеты всех муниципальных образований исходя из численности проживающих в них жителей. [16]

В результате реализации этих двух предложений по первичному расщеплению НДС произойдут следующие качественные изменения:

1.2.1.1. Выгодоприобретателями от уплаты НДС, кроме обезличенного федерального бюджета, станут его непосредственные плательщики – население. Причем, чем больше численность населения в конкретном муниципальном образовании, тем большая часть НДС поступит в доходы его бюджета.

1.2.1.2. Муниципальная власть, которая в наибольшей степени регулирует розничную торговлю, где аккумулируется этот налог, наконец-то обретет прямую заинтересованность в повышении собираемости НДС, до сих пор остающуюся наихудшей относительно других названных налогов.

1.2.1.3. Более полная бюджетная обеспеченность в муниципальных образованиях существенно уменьшит переток туда средств из региональных бюджетов. Соответственно, снизится переток бюджетных средств с федерального уровня на региональный для их перенаправления в дефицитные бюджеты муниципального уровня. Расчеты показывают, что в результате такой трансформации бюджетная обеспеченность улучшится в подавляющем большинстве регионов.

1.2.2. Налог на прибыль. 40-процентное перечисление непосредственно в федеральный бюджет собираемого налога на прибыль позволит, во-первых, компенсировать федеральному бюджету выпадающую часть НДС, поступающую в муниципальные бюджеты. Во-вторых, это повысит ответственность финансово-экономического блока правительства за действительный рост экономики, который невозможен без должных мер со стороны центрального правительства по повышению деловой активности и прибыльности бизнеса. В-третьих, появятся предпосылки для принятия оптимальных решений, связанных с восстановлением инвестиционной льготы по налогу на прибыль в части, направляемой на развитие (см. выше). О намерениях восстановить эту льготу уже заявлено А. Силуановым.