Чтение онлайн

Бесхозными в советские времена оказались акватории и ложа искусственных водоемов, а также противоэрозионные насаждения и т. д. С подачи Минэнерго даже естественную связь между гидроузлом и водоемом в бухгалтерском балансе пытались замолчать. Настоящим бичом водохранилищ было заиление и превращение их в отмели. Противоэрозионные лесонасаждения и илофильтры из кустарников отдавались на произвол судьбы, так как из-за ведомственного лукавства не считались даже частью водохранилища. Эти насаждения и сооружения на оврагах, балках, подходах к искусственному водоему не были и в пользовании прибрежных организаций.

Результаты такого обезличивания прибрежных земель были плачевны: был велик размах абразии не берегах крупных водохранилищ или иное неправильное развитие процесса формирования берегов. Принудительное изменение водной системы (например, подъем уровня Чебоксарского водохранилища) было чревато изменением микроклимата и болезнями хвойных лесов. Загрязнение тяжелыми металлами и радиацией вод СССР также было печальной составляющей экологического кризиса.

Уже к концу 1965 г. 5 млн га пойм было затоплено из-за развернутого гидростроительства, остальные были подвергнуты сплошной запашке. Зарегулированность стока водохранилищами, дамбами, валами привела к иссушению и засолению пойменных комплексов вниз по течению Волги, Камы, Днепра, Дона, Оби, Иртыша. Безграмотное проведение осушительных работ, основанное на ложном представлении мелиораторов, что в поймах всегда много воды, привело к разрушению пойм как ландшафтно-геохимических барьеров. Пересушка пойм происходила при проводке осушительных каналов, причем потери земли превышали площадь приведенных в пригодное состояние участков. К сожалению, предупреждения ряда исследователей об ошибочности осушения и без того хорошо дренированных пойм, необходимости сохранения влажных фрагментов пойм со старицами, болотами, прочими влажными участками, а также сохранения лесной растительности у реки и пойменных водоемов не прервали начавшееся разрушение [104] . К печальному результату привело уничтожение болот, которые нередко находились в речных долинах.

Всего в современной России эксплуатируется более 65 тыс. отдельных ГТС и их комплексов. Из них 36 тыс. водозаборных и сбросных сооружений, около 10 тыс. км защитных дамб и водооградительных валов, 29 тыс. водохранилищ, прудов, накопителей жидких отходов с напорными ГТС. В государственной собственности находится пятая часть от общего количества сооружений, более половины переданы в частные руки (АО и прочие частные компании), 8% не имеют собственника вообще. Бесхозность и неэффективность существующих собственников, а также неравномерная ведомственная принадлежность привели российский гидротехнический фонд к плачевным последствиям. Аварийность российских ГТС в 2,5 раза превышает среднемировой показатель. По материалам Рабочей группы к заседанию межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности 26 июля 2001 г., около 22% ГТС требуют капитального ремонта, в целом 3 тыс. российских ГТС находятся в аварийном или предаварийном состоянии. Эти печальные данные подтвердились во время наводнений на юге России в 2002 г. К числу основных предпосылок высокой аварийности можно отнести дефекты при строительстве, неправильная оценка гидрологической обстановки, ошибки при проектировании. Все из перечисленных предпосылок касаются земель водного фонда, они могут быть вызваны их несовершенным обследованием или же повлечь негативные последствия для земель данной категории. Ухудшение технического состояния береговой зоны водохранилищ приводит зачастую к крупномасштабным береговым деформациям. [105]

Правовое регулирование гидротехнической и мелиоративной деятельности в Российской империи и затем в СССР не отличалось совершенством и фундаментальностью, страдало разобщенностью и эпизодичностью.

В дореволюционной России строительство гидротехнических сооружений и проведение мелиоративных работ в целом зависело от землевладельцев. Более века назад, 20 мая 1902 г., были приняты готовившиеся с 1857 г. Правила об устройстве каналов и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных целей [106] . Правила вошли отдельным законом в Устав сельского хозяйства, но быстро обнаружили свое несовершенство. Корректировка данного Закона, как и дискуссии о нем, продлились до 1917 г. Как отмечали земства, их основным недостатком была зависимость мелиоративных работ от частных землевладельцев. Закон не отвечал в полной мере на вопрос: как быть в случае несогласия хозяина ключевого для проводки канала участка? Ответ на этот вопрос был косвенным: предусматривалось создание особых смешанных губернских и уездных комиссий, на которых возлагалось обсуждение инициатив по мелиорации и условий принудительного отвода чужих земель и угодий. Однако отчуждение имущества у строптивого владельца удорожало работы, а их организаторы предпочитали воздерживаться от применения этого права. Поэтому осушение, орошение и обводнение зависело от близорукого эгоизма собственников. Поскольку нарезка хуторов происходила и по течению незарегулированных рек, при последующем планировании спрямления русла возражения хуторян были серьезным препятствием. Еще одним препятствием для предреволюционной ирригации являлось наличие мельниц и мельничных прудов, возникших еще до 1863 г. К ним примыкали считающиеся неудобьями земли, а демонтировать мешающие строящимся каналам подпорные сооружения или водоемы было практически невозможно. Не предусматривалось законом и создание товариществ землевладельцев для совместного производства гидротехнических работ. Кроме того, любой владелец мог требовать плату за проведение через его участок полезного для него же канала и вдобавок нередко уклонялся от платы за совместно совершаемые работы.

Названные Правила рельефно показывают защиту интересов крупных аграриев – землевладельцев. Вообще, интересы промышленности не были в должной мере отражены в дореволюционном праве. Как указывал видный советский ученый проф. Л.И. Дембо, правовая регламентация водного хозяйства не была согласованной и полной.

Затем, после революции, впали в другую крайность. В СССР мелиорация и возведение гидротехнических сооружений было своеобразной государственной политикой. В этих вопросах не раз проявлялся волюнтаризм: ГТС строили ради ГТС.

Как и до революции, на «мелиоративные темы» действовали подзаконные акты. В частности, это были совместные постановления партии и правительства, а также ведомственные решения и СНИ-Пы Госстроя. Нельзя не отметить, что многие из них предусматривали вполне обоснованные требования о лесоочистке и лесосводке в зонах затопления водохранилищ, а также нравоучительно осуждали как порочную практику отвода без достаточных оснований ценных пахотных и других сельскохозяйственных угодий, особенно орошаемых, осушенных и пойменных земель под несельскохозяйственные нужды.

Веками российское государство находилось в различных природно-климатических и почвенных зонах, что обусловило многообразие видов мелиорации. В одних областях господствовало осушение, а в других – обводнение и орошение. При этом значительная часть российского государства всегда была в зоне рискового земледелия. Объективно эти обстоятельства подталкивали к принятию единого закона, который учитывал бы отечественный и зарубежный опыт. Распад СССР и рыночные реформы потребовали принятия двух важнейших федеральных законов: от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»; от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». За этим последовала корректировка действующего на тот момент законодательства.

Закон «О мелиорации земель» определяет и применяет такие понятия, как мелиорация земель, мелиоративные мероприятия, мелиорируемые земли, мелиорированные земли, мелиоративные системы. (ст. 2 «Основные понятия»). Мелиорация земель (от лат. «улучшение») – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культурных, химических, противоэрозионных, агромелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Сами мелиоративные системы – комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающие создание оптимального водного, воздушного, теплового и питательных режимов почв на мелиорированных землях. Мелиорированные земли – это земли, где уже проведены мелиоративные мероприятия; мелиорируемые земли – это земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий.

Согласно ст. 11—16 Закона «О мелиорации земель» мелиоративные системы и отдельно расположенные ГТС могут быть буквально во всех формах собственности: государственной (Федерации и ее субъектов); муниципальной; частной. При этом частная собственность физических и юридических лиц возможна на мелиоративные системы общего и индивидуального пользования. Предусматривается также и общая собственность двух или нескольких лиц на мелиоративные системы. Из статьи 2 Закона мы знаем, что государственными мелиоративными системами являются те из них, которые, находясь в государственной собственности, обеспечивают межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту. К государственным относятся также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения государственного значения. Однако, чтобы распределить ГТС между эффективными собственниками, декларативных положений о формах собственности недостаточно. В статьях Закона нет конкретного порядка распределения мелиоративных сооружений и отдельных ГТС между собственниками. Поскольку земли под ними выступают в виде «принадлежности», то представляется не совсем ясной их судьба.

В связи с аграрной реформой исключается широко бытовавшая в прошлом практика навязывания землепользователям различных мелиоративных мероприятий. Они могут сами проводить оросительные и осушительные работы, строить пруды и иные водоемы. Но возможности у обладателей земельных титулов трудно назвать широкими, так как их права ограничены определенными требованиями закона. Согласно ст. 32 Закона «О мелиорации земель» выдвинуто главное экологическое требование к проведению мелиоративных мероприятий. Они не должны приводить к ухудшению состояния окружающей среды и подчиняются требованиям земельного, водного, лесного, фаунистического, горного и природоохранного законодательства. Таким образом, возникает вполне резонный вопрос: что делать с улучшениями, оказавшимися на деле ухудшениями? Не пора ли демонтировать многие вредные сооружения?

Согласно ст. 3 Закона «О мелиорации земель» предусмотрено приоритетное действие международных договоров, норм и обшепризнанных принципов в сфере улучшения земель. Однако Закон не уделяет внимания непосредственно трансграничным мелиоративным системам, которым могут быть посвящены межправительственные соглашения и даже межгосударственные договоры. По свидетельству специалистов, некоторые мелиоративные системы России имеют межгосударственное значение, но возникли в рамках строительства Единой водохозяйственной системы (ЕВХС) СССР. Так, Палласовская оросительно-обводнительная система (Волгоградская область) передает часть располагаемой ею воды аналогичной Джаныбекской системе (Западно-Казахстанской области). Обе эти системы управляются разными организациями, находящимися в собственности двух разных государств. Технологическая взаимосвязь и правоотношения между ними основаны на выработанных в советские времена проектных решениях [107] . Нам представляется, что в условиях СНГ такие давнишние решения желательно подтвердить или при необходимости изменить.