Чтение онлайн

В Законе «О безопасности гидротехнических сооружений» определяется понятие ГТС (ст. 3 «Основные понятия»). Под ними он подразумевает «плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройств от размыва на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов». Однако данное неполное перечисление соответствующих объектов не дает классификаций ГТС по их назначению и вытекающему из него правовому режиму. Ведь они многообразны по разной степени воздействия на водную среду и различному хозяйственному весу. Закон не обозначил отличий между сооружениями, обслуживающими одного или несколько, или даже множество пользователей. Помимо всего прочего, каналы получают двойной статус: они являются водными объектами (согласно Водному кодексу), но еще и ГТС согласно рассматриваемому закону. Таким образом, круг водных и водохозяйственных объектов (гидротехнических сооружений) частично совпадает. Если же последовательно учитывать искусственный характер водных объектов, то тогда имеет смысл считать гидротехническими сооружениями еще и водохранилища, пруды, копани. Нам представляется желательным классифицировать ГТС следующим образом: защищающие близлежащие площади от вредного воздействия вод (дамбы); защищающие сам водный объект (противоразмывные устройства на каналах); помогающие использовать воды (насосные станции); наполняющие и опорожняющие водоемы (плотины и др.); способствующие передвижению транспорта (судоподъемники, шлюзы) многостороннего (комплексного) назначения.

Подкрепленный соответствующей правовой базой, Закон «О безопасности гидротехнических сооружений» содержит весьма жесткую регламентацию проектирования, строительства, ввода и вывода в эксплуатацию, самой эксплуатации, реконструкции, капитального ремонта, восстановления и консервации ГТС. Ключевой институт Закона – декларация о безопасности. Этот документ предоставляется собственником или эксплуатирующей организацией в надзорный орган, который может утвердить его на основании экспертизы и – в сложных случаях – еще и проверки. Затем надзорным органом осуществляется выдача разрешений на эксплуатацию, ввод и вывод из эксплуатации, реконструкцию, консервацию и ликвидацию ГТС. Срок действия декларации не может превышать 5 лет. Произведенная процедура позволяет занести ГТС в специальный регистр.

К сожалению, в настоящее время по причине как внутреннего несовершенства, так и правового нигилизма применение названного Закона весьма затруднено. Здесь сказывается отсутствие необходимых правоустанавливающих документов (из-за этого, например, в Томской области из 13 ГТС ни одно не зарегистрировано), а также нечеткости критериев ГТС, подлежащих декларированию. Государственный учет объектов водного хозяйства надлежащим образом не ведется. Нет достоверных и полных сведений о количестве, технических характеристиках, месте размещения и ведомственной принадлежности ГТС. Инвентаризация ГТС проводится некачественно, что распространяется и на сопряженные с ними земли. В Ярославской и Новосибирской областях регистр ГТС вообще не ведется, во многих других субъектах Федерации (Алтайский край, Ростовская, Брянская, Воронежская, Тюменская области) [108] есть большое количество неучтенных объектов, местами они составляют до 50% от общей массы ГТС региона.

Закон недостаточно обозначает разницу в правовом статусе собственников, ибо таковыми могут быть как Федерация, так и ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица. Как и в мелиоративном законе, не предусматривается и правовой механизм разделения ГТС по признаку собственности. О муниципальной собственности на ГТС лишь упоминается, роль муниципалитетов подробно не рассмотрена. В результате недостаточного внимания законодателя к этой проблеме произошло уже упомянутое крайне неудачное распределение ГТС между собственниками, приведшее к чрезмерной децентрализации фонда ГТС. Напротив, некоторые объекты не имеют федерального значения, но находятся в собственности Федерации.

На практике распределение фонда ГТС между собственниками приводило к сомнительной с юридической точки зрения приватизации ГТС, находящихся в составе портового имущества (например, портовые пирсы). В других случаях имеет место также небезупречная с юридической точки зрения аренда причальных сооружений частными фирмами. При этом арендаторы не выполняют свои обязательства по ремонту арендованного имущества, а высокая степень износа портовых сооружений сохраняется. [109]

Превращение бассейнов крупнейших рек в цепь водохранилищ привело к нарушению целостности бассейновых экосистем, размыву берегов и русел, переформированию речных и озерных долин. Но негативные последствия выступают и в других формах: заиление почвы, временное затопление прежних сухих земель, подъем или падение грунтовых вод, изменение ледовой обстановки, смена флоры и фауны. Многие вредные последствия должны учитываться в проектах строительства ГТС и водохранилищ. В разрабатываемые проекты целесообразно включать имущественные и денежные компенсации землепользователям, но если из-за них стоимость проекта будет выше, чем выгода от его реализации, а негативные последствия будут слишком внушительны, чтобы их назвали побочными, то предложение о строительстве ГТС и образование водоема при нем будет справедливо отклонено. В основном проекты строительства предусматривали перемену земельных и водных прав причастных лиц лишь явочным порядком, не заботясь о надлежащем оформлении. Это объясняется отсутствием должных требований водного законодательства, а также законодательства о капитальном строительстве.

Российское право в основном ограничивалось регулированием вопросов гидротехнического преобразования долин рек и озер, а довольно острая проблематика излишней зарегулированности гидрографической сети нашей страны оставалась практически без внимания. Она обойдена вниманием и двух рассматриваемых законов. Подобная однобокость представляется анахронизмом и мешает нормализации состояния поверхностных и полуморских вод и связанных с ними земель водного фонда.

Транспорт и лесосплав

В краткой по объему ст. 47 ВК РФ 2006 г. содержатся отсылочные нормы на транспортное законодательство. Речь, прежде всего, идет о Кодексе внутреннего водного транспорта РФ 2001 г. и о Кодексе торгового мореплавания РФ 1999 г. (КТМ).

Несмотря на незначительный удельный вес в общем грузообороте, относительно «дешувый» водный транспорт играет видную роль в народном хозяйстве России, особенно в экономике отдаленных регионов, где сеть дорог еще не развита. Вместе с тем водный транспорт – один из наиболее существенных водопользователей и при этом загрязнитель вод. Например, за счет утечек либо аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, ветрового сноса пылевидных грузов с барж-площадок, добычи и перегрузки минерально-строительных материалов, слива сконденсированных вод происходит загрязнение судоходных рек, водохранилищ и озер. Кроме того, на речных судах накапливается производственный и бытовой мусор, образуются значительные объемы хозяйственно-бытовых и фекальных вод.

Большинство крупных аварий и катастроф на водном транспорте происходит под воздействием ураганов, штормов, туманов, льдов. Ошибки при проектировании и строительстве судов, их неумелая эксплуатация также составляют распространенные причины аварий и катастроф. По вине экипажа или в результате воздействия непреодолимой силы происходят столкновение и опрокидывание судов, или посадка их на мель. [110]

Однако «вредность» водного транспорта нельзя утрировать. За рубежом внутренний водный транспорт по причине своей дешевизны и экологичности вновь становится очень популярным. Более того, на него переключают грузопотоки с автодорог, о чем есть специальные программы «Наяды», «Марко Поло». [111]

В России предусматривается комплексная система поддержания в надлежащем состоянии, использования и охраны водных объектов судоходного назначения. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 464 была утверждена Федеральная целевая программа «Внутренние водные пути России» на 1996—2000 гг., целями которой являлись сохранение и модернизация сети внутренних водных путей, повышение надежности эксплуатации гидротехнических сооружений и безопасности судоходства. В результате реализации комплекса мер единая глубоководная система, доставшаяся в наследство от СССР, была в известной мере восстановлена.

Увеличение парка воздушных судов (легких самолетов, вертолетов, тяжелых дельтопланов и др.), принадлежащих частным лицам, учащение аварий с ними обусловливают наведение порядка в пользовании водных объектов для взлета и посадки воздушных судов. В статье 47 нового ВК РФ Правительству РФ как раз дана такая возможность.

Согласно ст. 48 ВК РФ организации, осуществляющие лесосплав, обязаны регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древесины. Весьма неблагоприятное воздействие на состояние водных объектов оказывает лесосплав, получивший особо широкое распространение на реках, где судоходство лимитируется габаритами водных путей. Под влиянием лесосплава, прежде всего молевого, нарушается естественное состояние русел, происходит засорение и порой даже отравление водотоков и водоемов затопленной древесиной, разрушаются нерестовые участки, образуются заторы, препятствующие передвижению рыб и способствующие заилению русел и нерестилищ. Поэтому сплав леса без судовой тяги на судоходных путях и молевой сплав леса на водных объектах воспрещены.

Значение концессий в водном хозяйстве

Некоторые стороны водных правоотношений можно оценивать как концессионные. Соответственно, важным направлением управления водным хозяйством стало привлечение частных инвестиций на основе концессий. Концессионное водопользование интенсивно развивалось за рубежом еще с конца XIX – начала XX вв. Так, в США, Швейцарии, Норвегии, Италии при гидротехническом и гидроэнергетическом строительстве сложился концессионный порядок водопользования. [112]

В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях » предусматривается институт концессионных соглашений, существенно отличающийся как от коммерческой концессии, так и от собственно концессии природных ресурсов [113] . По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования. Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, который позволяет эксплуатировать природные ресурсы. Таким образом, закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего, транспортную и энергетическую). На видеоконференции по вопросам реализации приоритетных национальных проектов 8 июня 2006 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что Закон «О концессионных соглашениях» был принят для решения проблемы развития инфраструктуры. [114]