Федералист
Шрифт:
Требование фиксированной доли от всего состава, по всей вероятности, не так расширит преимущества многочисленных представительств, как простое требование доли от числа присутствующих членов. В первом случае установлением навсегда определенного количества для принятия решения снижаются побудительные мотивы пунктуального присутствия на заседаниях. Во втором случае зависимость органа, принимающего решения, от доли, которая может претерпевать изменения от отсутствия или присутствия только одного члена, приведет к противоположному результату. Поощрение пунктуальности побудит сенат работать в полном составе; и весьма вероятно, что его решения будут приниматься как в этом, так и другом случае при участии большего количества сенаторов, а промедлений в работе будет меньше. Не следует забывать, что в существующей конфедерации два члена могут и обычно действительно представляют штат, в то время как нынешний конгресс, а только ему ныне принадлежат все власти Союза, редко состоит из большего числа членов, чем войдет в намеченный сенат. Поскольку члены конгресса голосуют от имени штатов, то при присутствии от какого-то из них только одного представителя его голос не учитывается. Отсюда следует, что, коль скоро в сенате голосовать будут индивидуально, число активных голосов в нем редко будет меньше, чем в нынешнем конгрессе. Если в дополнение к этим соображениям мы учтем сотрудничество президента, то, безусловно, придем к выводу: народ Америки будет в большей безопасности против недостойного использования права заключения [c.490] договоров при новой конституции, чем в нынешней конфедерации. А если мы сделаем еще шаг и подумаем о вероятном увеличении сената в результате создания новых штатов – у нас окажутся серьезнейшие основания для уверенности в том, что не будет недостатка в тех, кому вверено право заключения договоров. И посему мы сможем заключить: представительство более многочисленное, чем, вероятно, станет сенат, едва ли оправдает возложенное на него доверие.
Публий [c.491]
Федералист № 76 [75]
Александр Гамильтон
Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –
М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 491–496.
Апреля 1, 1788 г.
К народу штата Нью-Йорк
Президент должен “с совета и согласия Сената назначать послов и иных полномочных представителей и консулов, судей Верховного суда, а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов, о назначении которых в настоящей Конституции нет иных постановлений и должности которых установлены законом; однако Конгресс может законом предоставить право назначения низших должностных лиц, каких найдет нужным, единолично Президенту, судам или главам департаментов.
Президент имеет право замещать все вакансии, которые откроются в период между сессиями Сената, предоставляя должностные полномочия на срок до окончания ближайшей сессии Сената”.
В одной из предшествующих статей сказано: “...истинным критерием хорошего правительства является его способность и намерение создать хорошую администрацию” (из статьи 68. – Ред.). Если справедливость этого суждения [c.491] признана, тогда метод назначения должностных лиц Соединенных Штатов в вышеизложенных положениях заслуживает наивысшей похвалы. Нелегко разработать план, лучше рассчитанный, чем этот, для рассудительного отбора на должности в Союзе, и нет необходимости доказывать, что от этого в значительной степени зависит характер его администрации.
Все согласятся, что право назначения в обычных случаях должно быть изменено одним из трех способов. Его надлежит вверить либо одному, либо избранной ассамблее небольшого состава, либо одному, с совпадающим мнением такой ассамблеи. Можно без труда заключить, что использование этого права народом непрактично, ибо, отвлекаясь от всех иных соображений, очевидно, у него практически не останется времени ни на что другое. Следовательно, когда далее будет упоминаться ассамблея или группа лиц, надо понимать, что речь идет как раз о таком избранном органе или ассамблее. Действиями народа в целом по причине его численности и территориальной рассеянности нельзя последовательно руководить путем сговора и интриг, что объявят главным препятствием для передачи вверенной власти группе лиц.
Размышлявшие о назначении президента или обратившие внимание на суждения по этому поводу в других частях этих статей согласятся, что на этом посту, весьма вероятно, окажется способный или по крайней мере уважаемый человек. Исходя из этого, я принимаю за правило: одному проницательному человеку легче проанализировать и оценить необходимые качества для конкретных должностей, чем группе лиц равной или даже большей проницательности.
Единая и неделимая ответственность одного, естественно, рождает более острое чувство долга и большую заботу о репутации. По этой причине он будет считать себя больше обязанным и более заинтересованным тщательнее рассмотреть качества, необходимые для занятия должностей, и беспристрастно отобрать лиц, справедливо претендующих на них. У него меньше личных друзей, которым нужно потворствовать, и посему на одного окажут меньшее воздействие чувства дружбы и привязанности. Целеустремленного одиночку, обладающего убеждениями, нельзя сбить с пути и навязать [c.492] разнобой взглядов, чувств и интересов, часто уводящих в сторону и сбивающих с толку коллективный орган. Ничто так не способно воздействовать на человеческие страсти, как личные пристрастия, независимо от того, затрагивают ли они нас самих или другие объекты нашего выбора и предпочтения. Отсюда следует, что при использовании ассамблеей своего права назначения на посты можно ожидать широкой демонстрации личных и партийных симпатий, пристрастий и антипатий, привя-занностей и враждебности, испытываемых теми, кто входит в ассамблею. Любой выбор в таких обстоятельствах, конечно, будет результатом победы одной партии над другой или компромисса между ними. В любом случае личные достоинства кандидата окажутся вне поля зрения. В первом случае будут обращать больше внимания на качества, наилучшим образом подходящие для объединения избирателей партии, чем потребные для занятия должности. В последнем – коалиция обычно сойдется на интересующем ее эквиваленте: “Дайте нам человека, которого мы хотим поставить на эту должность, и вы будете довольны”. Обычное условие сделки. И только в редчайших случаях служение обществу – основная цель либо партийной борьбы, либо партийных переговоров.
Правота описанных здесь принципов, по-видимому, ощущается самыми думающими среди тех, кто счел ошибочным положение, выдвинутое по этому поводу конвентом. Они утверждают, что только президент должен быть уполномочен делать назначения в системе федерального правительства. Легко, однако, показать, что все ожидаемые преимущества при таком порядке назначения, по существу, проистекают из права выдвижения, которое предложено предоставить ему, и тем самым избежать некоторых невыгодных последствий сосредоточения абсолютного права назначения в его руках. При выдвижении имеет значение только суждение президента, ибо единственный его долг – указать человека, с одобрения сената занимающего должность, а ответственность президента будет равна той, как если бы он и сделал окончательное назначение. С этой точки зрения нет разницы между выдвижением и назначением. Те же самые мотивы, которые оказывают влияние на должное выполнение его обязанностей в одном [c.493] случае, действуют и в другом. Поскольку никто не может быть назначен, не будучи выдвинут президентом, каждый назначенный выбран им.
Но можно ли отвергнуть президентское выдвижение? Полагаю, что можно, но только с тем, чтобы освободилось место для другого, им же выдвинутого. Лицо, в конечном случае назначенное, будет выбрано им, хотя, возможно, и не в первый раз. Мало вероятно, чтобы выдвижения президента часто отвергались. Едва ли сенат соблазнится отвергнуть его предложения, предпочитая другого, ибо нет уверенности в том, что желательное ему лицо будет названо при втором или любом последующем выдвижении. Сенат не может быть даже уверен, что при последующем выдвижении появится кандидатура, для него более приемлемая, а коль скоро его несогласие может запятнать отвергнутого и создать впечатление, что ставится под сомнение суждение президента, мало вероятно, чтобы сенат часто отказывал в утверждении кандидатур без особых и существенных причин.
Тогда зачем требовать от сената сотрудничества? Отвечаю: необходимость совпадения мнений президента и сената – мощная, хотя в целом и скрытая мера. Это прекрасная узда для ограничения проявлений фаворитизма у президента, она в значительной степени будет предотвращать назначение недостойных по причине предпочтения тому или иному штату, семейных связей, личной привязанности или погони за популярностью. В дополнение ко всему это эффективное средство обеспечения стабильности администрации.
Легко понять, что человек, единолично распоряжающийся назначением на должности, в куда большей степени руководствуется личными склонностями и интересами, чем когда он обязан представить уместность своего выбора на обсуждение и решение другого независимого органа, целой ветви законодательной власти. Возможность отклонения кандидатуры – сильный мотив для осторожности при внесении предложений о кандидатурах. Угроза собственной репутации, а избираемому должностному лицу – его собственному политическому существованию ради какой-то привязанности или недостойной погони за популярностью, замеченных представительным органом, суждения [c.494] которого весьма весомы при формировании общественного мнения, не может не поставить барьера для того и другого. Президенту станет стыдно, и он поостережется выдвинуть на самые выдающиеся или выгодные посты кандидатов, не имеющих иных достоинств, кроме происхождения из его же штата, или лично связанных с ним, или обладающих нужной незначительностью и податливостью, дабы служить послушным орудием его прихотей.
Против этих рассуждений возражали, указывая, что право выдвижения президента может навязать сенату согласие с его взглядами. Представление о всеобщей продажности не уступает по ошибочности политическим рассуждениям о всеобщей честности. Институт делегирования власти подразумевает, что часть человечества не лишена добродетели и чести, что дает разумные основания для доверия. Практика оправдывает справедливость теории: эти качества существовали в самые коррумпированные периоды самых коррумпированных правительств. Продажность британской палаты общин – давным-давно предмет обвинений как в Англии, так и в нашей стране, и нет сомнения, что они в значительной степени обоснованны. Однако не подлежит сомнению и то, что значительную часть палаты всегда составляли независимые, беспокоящиеся об общественном благе люди, имеющие существенное влияние в высших сферах страны. Отсюда следует (и нынешнее правление не является исключением), что палата общин часто, по-видимому, контролирует как намерения монарха в отношении людей, так и его политические действия. Хотя можно допустить, что президент иногда окажет влияние на некоторых членов сената, тем не менее совершенно невероятно, чтобы он смог подчинить себе их порядочность в целом. Склонный рассматривать природу человека такой, какая она есть, не превознося ее достоинств и не преувеличивая пороков, усмотрит достаточные основания для уверенности в неподкупности сената, останется спокойным по поводу того, что президент не сможет коррумпировать или соблазнить большинство сената, в то время как необходимость сотрудничества с ним при назначениях серьезно и отрезвляюще скажется на его поведении. Но честность [c.495] сената – не единственная точка опоры. В конституции предусмотрены важные меры предосторожности против опасности влияния президента на законодательный орган: “Ни один сенатор или представитель не может быть назначен в течение времени, на которое он избран, на какую-либо гражданскую должность на службе Соединенных Штатов, если эта должность была создана или связанное с ней жалованье было увеличено в названный период, и ни одно лицо, занимающее какую-либо должность на службе Соединенных Штатов, не может быть членом той или иной палаты, пока состоит в должности”.