Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства
Шрифт:
Чтобы дальше развить свою линию аргументации, я должен сделать одно предположение об американской политической системе, которое противоречит как популярной мифологии, так и большей части теоретизирования политологов и представителей теории общественного выбора: я предполагаю, что правительство обладает существенной автономией в разработке экономической политики. По словам Питера Наварро, «государство не только объект давления групп особых интересов, но и один из крупнейших зачинщиков этого давления», а Сэмюель Боулз пишет, что «при некоторых условиях оно способно из всего лишь производной силы стать главным действующим лицом истории» [156] . Альтернативное и более распространенное предположение состоит в том, что государство представляет и действует в соответствии с равнодействующей взвешенных по влиятельности векторов частных и общественных (не правительственных) интересов. В зависимости от принимаемой политической модели приходится исходить из того, что действия государства отражают желания большинства избирателей, т. е. либо организованных групп давления, либо большого бизнеса, или буржуазии, или некоторых других групп, классов или коалиций. Но все эти модели исключают возможность того, что образующие государство лица могут действовать и действуют в собственных интересах, которые необходимо не представляют то, чего хочет какая-либо группа, не связанная с государственными органами.
156
Peter Navarro, The Policy Game: How Special Interests and Ideologues Are Stealing America (New York: Wiley, 1984), p. 45; Samuel Bowles, „State Structures and Political Practices: A Reconsideration of the Liberal Democratic Conception of Politics and Accountability,“ in Capitalism and Democracy: Schumpeter Revisited, ed. Richard D. Coe and Charles K. Wilber (Notre Dame, Ind. University of Notre Dame Press, 1985), p. 178.
Предположение о существенной автономности государства не означает, что чиновники могут делать все что им заблагорассудится. Они сталкиваются с множеством ограничений, подробно изученных политологами. И нужно отметить, что мое предположение не подразумевает заговоры и злоупотребления. Государственные чиновники могут руководствоваться как самыми благородными, так и самыми низменными побуждениями. Было бы наивным не признавать, что в их расчеты входят и собственные интересы. Но нет необходимости предполагать, что ими руководит только узкий материальный или политический эгоизм. Некоторые государственные служащие могут действовать в соответствии со своими идеологическими представлениями об общественных интересах. При этом они действуют автономно в той степени, в какой эти их представления отличаются от представлений об общественных интересах людей вне государственного аппарата. Подобно Эрику Нордлингеру, я предполагаю лишь, что «государственные чиновники оказывают по меньшей мере такое же независимое воздействие на политику демократического государства или столь же важны для ее объяснения, как любой из или все вместе частные агенты», при том что демократическое государство «вполне автономно, хотя никоим образом не полностью, в трансляции своих предпочтений во властные действия и заметно автономно даже в случаях, когда его предпочтения расходятся с общественными» [157] .
157
Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 8. См. также Joseph P. Kalt, „Public Goods and the Theory of Government,“ Cato Journal 1 (Fall 1981): 580–583; Lawrence D. Brown, New Policies, New Politics: Government’s Response to Government’s Growth (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1983), p. 45; Bruno S. Frey, Modern Political Economy (Oxford: Martin Robertson, 1978), pp. 95, 155; Gordon Tullock, review of The Rise and Decline of Nations by Mancur Olson, in Public Choice 40 (1983): 114; Alvin W. Gouldner, The Dialectic of Ideology and Technology: The Origins, Grammar, and Future of Ideology (New York: Oxford University Press, 1982), pp. 238–239; Stanley Reiter and Jonathan Hughes, „A Preface on Modeling the Regulated United States Economy,“ Hofstra Law Review 9 (Summer 1981): 1404 («Наличие издержек и другие трудности создания коалиций… дают тем, кто держит руки на рычагах государственного управления, такую степень свободы действий, которая превращает их в поистине стратегических участников игры». Более сорока лет назад Фрэнк Найт отметил, что, «создавая законы, а особенно толкуя их и применяя, государственный аппарат, а особенно те, кто занимает ключевые позиции, по необходимости обладают ощутимой дискреционной властью» (Frank Knight, Freedom and Reform: Essays in Economics and Social Philosophy (Indianapolis: Liberty Press, 1982), p. 231). Исключительно полное и тщательное рассмотрение этого важного вопроса наряду с ценным обзором соответствующей экономической литературы см.: Charlotte Twight, „Government Manipulation of Constitutional-Level Transaction Costs: An Economic Theory and Its Application to Off-Budget Expenditure through the Federal Financing Bank,“ (Ph.D. diss., University of Washington, 1983).
Степень автономности органов государственной власти зависит от ситуации в обществе. Особенно велика она во время кризисов. Как пишет Нордлингер, «в период отдельных кризисов… преобладает уважительное отношение к предпочтениям государства» [158] . Когда все согласны в том, что сложилась чрезвычайная ситуация, особенно в периоды больших войн или чего-нибудь сходного по характеру или серьезности, американцы ХХ в. и ждут и хотят, чтобы правительство «что-нибудь сделало», и немедленно [159] .
158
Nordlinger, Autonomy, p. 76. См. также: Dye, Understanding Public Policy, pp. 197–199; W. Lance Bennett, Public Opinion in American Politics (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1980), pp. 218, 269; Barry D. Karl, The Uneasy State: The United States from 1915 to 1945 (Chicago: University of Chicago Press, 1983), p. 211.
159
Современный императив, требующий, чтобы правительство «сделало что-то» во время кризиса пустил глубокие корни. Brown, New Policies, New Politics, pp. 21, 28; Bennett, Public Opinion, pp. 353–354; Edelman, The Symbolic Uses of Politics, pp. 78–83; Dye and Zeigler, The Irony of Democracy, 5th ed., pp. 283–284, 296, 313; Shultz and Dam, Economic Policy Beyond the Headlines, pp. 2, 155, 205.
Вне государственных органов власти мало кто в достаточной мере информирован, чтобы распознать точные контуры чрезвычайной ситуации и сформулировать всесторонние планы выхода из нее. Граждане склонны одновременно требовать а) большей активности государства и б) поменьше исследований, совещаний, споров об альтернативах и вообще «надлежащего порядка» в принятии решений на государственном уровне. В 1932 г., ровно за год до фейерверка мероприятий Нового курса, которым разразился Франклин Рузвельт в первые сто дней своего первого президентства, Феликс Франкфуртер сожалел, что «в спешке стряпается… одна мера за другой… Их именуют экстренными мерами, и любая просьба действовать обдуманно, любое предложение детально обсудить, исследовать альтернативы воспринимались как помеха, или доктринерство, или то и другое одновременно» [160] . Чтобы привлечь к принятию решений людей со стороны, нужно время, а во время кризиса его крайне мало. Вследствие этого властям удобнее действовать в соответствии с собственными предпочтениями (которые, возможно, расходятся с предпочтениями общества). Так они и поступают.
160
Frankfurter to Walter Lippmann, April 12, 1932, цит. по: Larry G. Gerber, The Limits of Liberalism: Josephus Daniels, Henry Stimson, Bernard Baruch, Donald Richberg, Felix Frankfurter and the Development of the Modern American Political Economy (New York: New York University Press, 1983), pp. 267–268.
Но для государственных чиновников одно дело выбрать план действий, и совсем другое – выполнить этот план, требующий широкого согласия или жертв со стороны общества, которое, узнав, что происходит, может и заартачиться. Политика связана с издержками. Издержки эти ложатся главным образом на людей, не работающих в государственном аппарате, которые зачастую должны идти на огромные жертвы. Многие призывники, например, замечают, что войны никогда не выливаются в дуэли между главами государств. Они замечают и то, что платят солдатам мало, рисковать им приходится много, часто и недобровольно, а их юридическое положение лишает их большинства свобод, которые гражданские принимают как само собой разумеющееся. Конечно, не каждого в кризисные времена призывают в армию. Но для многих граждан политика государства оборачивается необходимостью платить, причем не только деньгами, но и упущенными возможностями.
Готовность граждан терпеть тяготы, которые приходится нести ради политических целей, уменьшается по мере того как бремя этих тягот растет. Эта обратная пропорциональность всего лишь следствие экономического закона спроса и предложения. Даже самые популярные (поначалу) войны теряют поддержку по мере того как растут потери, растут налоги, а молох войны пожирает все больше ресурсов, нужных для производства гражданских благ и услуг.
Много пушек и мало жратвы —Это не каждому по вкусу.Глотая газ, как говорят,Не заливаешь жажды,А без теплых подштанниковСолдат бывает лишь летом хоть куда [161] .161
Bertolt Brecht, „Guns Before Butter,“ 1939.
Государственные чиновники знают, что терпение граждан имеет предел. Если злоупотребить их терпением, под угрозой окажется не только успех проводимой политики, но и политическое выживание парламента и правительства [162] .
Понятно, что граждане не отреагируют на возложенные на них издержки, если не будут о них знать. Возможность создать зазор между реальными расходами и теми, о которых будет известно публике, – сильное искушение для государства, проводящего дорогостоящий политический курс в дни общенациональной чрезвычайной ситуации. Оставляя за скобками принесенные в жертву жизни, проще всего считать денежные издержки. Их может подсчитать каждый (в собственной налоговой декларации), их легко суммировать (совокупные налоговые поступления государства). Если государство намерено упорствовать в проведении политики, сопряженной с неожиданно высокими издержками, ему следует найти способ заместить денежные издержки неденежными. Такое замещение ослабит понимание гражданами того, как велики их жертвы на самом деле, и, следовательно, они будут меньше протестовать и сопротивляться [163] .
162
Richard D. Auster and Morris Silver, The State as a Firm: Economic Forces in Political Development (Boston: Martinus Nijhoff, 1979), pp. 57–62. Джон Или говорит о «мобилизации внутри общенациональной мобилизации», т. е. о «согласованных усилиях заинтересованных групп распорядиться своими политическими и материальными ресурсами таким образом, чтобы предотвратить или уменьшить отрицательные последствия проводимой государством политики» «John W. Eley, „Management Structures for Industrial Mobilization in the 1980s: Lessons from World War II,“ in Mobilization and the National Defense, ed. Hardy L. Merritt and Luther F. Carter (Washington, D.C.: National Defense University Press, 1985), p. 33).
163
Мюррей Вейденбаум отмечает, что федеральное правительство, использовавшее начиная с Нового курса и Второй мировой войны политику государственных закупок для достижения вспомогательных социально-экономических целей, получило «преимущество», так как ему не нужно было запрашивать «у Министерства финансов дополнительных прямых ассигнований», а потому «казалось, что ограничительные правила государственных закупок ничего не стоят». «Косвенный ущерб не привлекал особого внимания». См.: Murray Weidenbaum, Business, Government, and the Public, 2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1981), pp. 176–177.
Специалисты в области государственных финансов говорят о «фискальной иллюзии». Как писал Нордлингер, эта идея «неявно предполагает, что государственные чиновники периодически идут на расходование б'oльших сумм, чем одобрили избиратели, что они зачастую наращивают долю доходов, собираемых с помощью косвенного налогообложения, чтобы „скрыть“ часть расходов, ложащихся на избирателей, и что таким образом они транслируют собственные предпочтения в государственную политику» [164] . Благодаря этому в распоряжении демократического государства оказывается больше ресурсов, чем оно имело бы, будь граждане по-настоящему хорошо информированы. Фискальная иллюзия, обеспечиваемая лишь такими стратагемами, как подоходный налог, взимаемый путем вычетов из зарплаты, или вызванный инфляцией переход граждан в категории, подлежащие обложению подходным налогом по более высоким ставкам, делают правительство всего лишь больше, но не обязательно продвигают его к Большому Правительству.
164
Nordlinger, Autonomy, p. 57. См. также: Alt and Chrystal, Political Economics, p. 194; James E. Alt, „The Evolution of Tax Structures,“ Public Choice 41 (1983): 183, 208–210; Edgar K. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Finance and the Price System, 2nd ed. (New York: Macmillan, 1983), p. 72.
Другой способ сокрытия государственных расходов, который замещает рыночную экономику командной, на самом деле порождает Большое Правительство. Экономисты проанализировали такой тип сокрытия государственных расходов на примере воинского призыва [165] . Сходным образом можно подвергнуть анализу все уловки, используемые государством, чтобы распоряжаться ресурсами по своему усмотрению, не покупая их на открытом рынке [166] .
Многие операции по сокрытию государственных расходов остаются незамеченными, потому что государство платит гражданам вроде бы в обмен на полученные от них ресурсы. Платят даже солдатам, призванным на воинскую службу. Но когда государство вводит регулирование цен или «обходит» рынок другим способом – скажем, наделив покровительствуемые отрасли первоочередным правом на получение сырья, – цены перестают отражать полную величину альтернативных издержек, связанных с закупаемыми товарами и услугами. Не платя полной рыночной цены, государство часть товаров и услуг получает по сути даром. В результате таких государственных поборов частные поставщики и пользователи ресурсов несут дополнительные издержки неопределенной величины. (Эти издержки не входят в «балластные» издержки [deadweight cost], связанные с «неэффективным» размещением ресурсов в экономике, приспособившейся к «искаженной» структуре относительных цен. Существование балластных издержек признают только экономисты [167] .)
165
Walter Y. Oi, „The Economic Cost of the Draft,“ American Economic Review 51 (May 1967): 39–62; Martin Anderson, ed., The Military Draft: Selected Readings on Conscription (Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 1982), esp. pp. 347–389; Browning and Browning, Public Finance, pp. 412–416.
166
Frey, Modern Political Economy, pp. 30, 109, 117, 120.
167
Ср.: Becker, „Competition among Pressure Groups,“ pp. 373, 381–388. В модели Беккера предполагается, что люди не только не знают о балластных издержках, но и основывают на этом знании свое политическое поведение. Беккер не приводит эмпирических свидетельств в поддержку этого предположения, которое мне представляется притянутым за уши.
А как быть с утверждением, что у государства нет иного выбора, кроме как заместить, хотя бы отчасти, рыночную (обнажающую издержки) экономику на командную (скрывающую издержки)? Часто предполагают, что в условиях кризиса рыночная экономика не работает, особенно если речь идет о кризисе крупномасштабной военной мобилизации. Рынок, говорят нам, слишком медлителен, а когда на кон поставлено выживание страны, необходимо мобилизовать ресурсы со всей мыслимой скоростью. Рынок, говорят нам, не пойдет на риски, связанные с переоснащением производства и перемещением капитала под нужды оборонного заказа в условиях временн'oй неопределенности. Рынок, говорят нам, не в состоянии собрать те гигантские деньги, которые могут потребоваться для реализации конкретных огромных военно-промышленных проектов. Поэтому в кризис у государства нет выбора, кроме как потеснить рыночную экономику. Принятые в свободной рыночной экономике методы налогообложения и государственных расходов просто не позволят достичь нужных целей. «Считалось, что для мобилизации национальных ресурсов на оборонные нужды… рынок и соответствующие методы регулирования безнадежно непригодны. Требовалась административная сеть, способная осуществлять комплексное планирование и директивное исполнение» [168] .
168
Ellis Hawley, „Three Facets of Hooverian Associationalism: Lumber, Aviation, and Movies, 1921–1930,“ in Regulation in Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 98. Каталог всех аргументов в пользу отказа от рыночной экономики в период крупномасштабной войны см.: Donald H. Wallace, Economic Controls and Defense (New York: Twentieth Century Fund, 1953). Современный вариант этого подхода см.: Sir Alec Cairncross, „Economics in Theory and Practice,“ American Economic Review 75 (May 1985): 3–5.
Но если этот аргумент верен, он говорит совсем иное, чем хотели бы сказать его сторонники. Приходится признать – даже рискуя впасть в тавтологию, – что все, чего государство пытается достичь с помощью командно-административной системы, действительно совершается. Иными словами, труд, организационные ресурсы, сырье и капитал в самом деле направляются в производство товаров и услуг, на которые появился новый спрос в соответствии с перечнем государственных закупок. А раз это происходит, значит, такое возможно. Значит, проблема не в чисто технических ограничениях.