Чтение онлайн

И эта страна — далеко не единственный случай. Пакистану МВФ и Всемир­ный банк с 1970-го по 1997 г. выдали на структурные преобразования двадцать два займа. Все они предоставлялись при условии, что государство снизит де­фицит бюджета. Но дефицит все время оставался на уровне 7 % ВВП. В новом тысячелетии МВФ и Всемирный банк предоставляют Пакистану новые займы на структурные преобразования все при тех же условиях снижения бюджетно­го дефицита.

По правде говоря, высокий дефицит бюджета при получении международ­ной помощи — отчасти результат намеренных действий. Донорские проекты, которые отличаются высокой доходностью и финансируются за счет между­народной помощи, увеличивают бюджетный дефицит; чем больше таких про­ектов, тем больше и объем помощи, и размер дефицита. Но намерения доноров состоят также в том, чтобы страны-реципиенты постепенно отказались от внеш­ней зависимости и финансировали стоящие проекты самостоятельно. Приме­ры же Кот-д’Ивуара и Пакистана показывают наличие постоянной подпитки, а не постепенное отучение от помощи. Кот-д’Ивуар представляет собой пример и более общего явления — высокого дефицита, связанного с высоким уровнем официального финансирования развития.

Другая ошибка в политике, ускользающая от внимания беспечных доно­ров, — резко отрицательные показатели реальных процентных ставок. Реаль­ные процентные ставки (номинальные процентные ставки минус инфляция) обычно становятся резко отрицательными, когда правительство фиксирует про­центную ставку и одновременно печатает деньги, создавая высокую инфляцию. В результате такая практика оборачивается налогом на банковских вкладчи­ков. Она практически уничтожает банковскую систему, поскольку никто не хочет хранить вклады, постоянно теряющие в стоимости. А хорошо функцио­нирующая банковская система жизненно важна для экономического роста. Од­нако в целом картина такова: страны с резко отрицательными реальными про­центными ставками получают больший объем помощи, чем страны с положи­тельными реальными процентными ставками. В табл. 6.2 представлено не­сколько характерных примеров на этот счет.

Таблица 6.2. Примеры резко отрицательных процентных ставок и высокого объема помощи

Страна

Период

Реальные про­центные ставки

(%)

Объем официального финансирования разви­тия (в процентах ВВП)

Боливия

1979-1985

– 49,4

5,6

Гвинея-Бисау

1989-1992

– 15,9

38,3

Никарагуа

1989-1991

– 86,7

54,5

Сьерра-Леоне

1983-1991

– 34,4

6,3

Судан

1979-1984

– 15,6

10,7

Сомали

1979-1988

– 24,9

40,4

Уганда

1981-1988

– 41,8

5,7

Замбия

1985-1991

– 33,6

17,0

Возможно, тревожнее всего то, что займы на структурные преобразования выдаются без проведения особого различия между более или менее коррумпи­рованными правительствами. Однако выдавать займы коррумпированному пра­вительству, как я покажу в одной из следующих глав, в сущности, бесполез­но. Согласно International Credit Risk Guide (Международному справочнику по кредитным рискам), самыми коррумпированными из развивающихся стран в 1980-х — начале 1990-х гг. были Конго/Заир, Бангладеш, Либерия, Гаити, Па­рагвай, Гайана и Индонезия. Тем не менее за указанное время эти страны в со­вокупности получили от Всемирного банка и МВФ 46 займов на структурные преобразования. Трудно понять, каким образом заирский правитель Мобуту Сесе Секо, чье состояние измерялось миллиардами долларов, получил от Все­мирного банка и МВФ девять таких займов.

Эти примеры и таблицы иллюстрируют лишь часть более общей пробле­мы. Недавнее исследование Всемирного банка показало, что международная помощь не влияет на выбор политики в стране. Эксперты доноров, определя­ющие, кому достанется помощь, также не принимают в расчет проводимую в этих странах политику. Судя по всему, эта помощь определяется стратегичес­кими интересами доноров, а не выбором политики со стороны реципиента. Например, Египту Соединенные Штаты выдали огромные суммы в виде помо­щи в знак признательности за мирные соглашения в Кэмп-Дэвиде. Франция выделяет значительные суммы на помощь своим бывшим колониям. (Мно­госторонние организации вроде Всемирного банка действительно предостав­ляют более крупный объем помощи странам с разумной политикой, но и тут разница не столь уж велика. Переход от худшей политики к лучшей приводит к увеличению объема помощи всего на четверть процентного пункта ВВП [ 14].)

Как симулировать преобразования

У Макса Эшера есть знаменитая литография под названием «Вверх и вниз». С непревзойденным мастерством иллюзиониста Эшер изобразил, как люди поднимаются и спускаются по прямоугольной лестнице, пока не приходят ту­да, откуда и начинали подниматься. Так и многие страны, на первый взгляд, все преобразовывали и преобразовывали свою политику по мере получения займов на структурные преобразования, а в результате возвращались к тому, с чего начинали.

У правительства, которое безответственно вело себя до получения займа на структурные преобразования, нет стимулов вести себя ответственно после его получения. Действительно изменить политику может только переход власти от плохого правительства к хорошему. Если безответственное правительство останется на своем месте, то оно создаст иллюзию преобразований, фактичес­ки ничего не меняя. Даже когда доноры настаивают на снижении дефицита бюджета, то у безответственного правительства, желающего избежать реаль­ных изменений, есть все стимулы для того, чтобы творчески подойти к финан­совому учету.

Сегодняшний дефицит — это способ взять в долг у будущего. Дефицит фи­нансируется новым долгом, что повышает доходы правительства за счет более высоких выплат по долгам завтра. Но государственный долг — не единствен­ный способ, которым правительство, не думающее о завтрашнем дне, может на­вредить будущему. Есть множество способов, которыми может воспользовать­ся правительство, чтобы высвободить деньги сегодня за счет создания больших трудностей завтра. Например, оно может сократить текущие расходы на под­держку в нормальном состоянии дорог и потратить эти деньги на покровитель­ство и потребление. К сожалению, экономия на ремонте дорог приведет к необ­ходимости их реконструкции, что в итоге обойдется гораздо дороже. В докладе Всемирного банка о мировом развитии за 1994 г. говорится, что «за последнее десятилетие в Африке своевременный ремонт стоимостью 12 миллиардов дол­ларов позволил бы избежать реконструкции дорог на 45 миллиардов долларов».

Донорам известно об этих методах симуляции. Однако настоять на выпол­нении поставленных условий все равно трудно. Условия, касающиеся дефици­та, как бы слабы они ни были, все же сильнее, чем условия, определяющие за­траты на профилактические и ремонтные работы. Рассмотрим пример донор­ской попытки сохранить уровень расходов на профилактику и ремонт и при этом сократить дефицит бюджета. Вернемся к Кении, получившей с 1979-го по 1996 г. девятнадцать займов на структурные преобразования от МВФ и Все­мирного банка. За это время Банк несколько раз изучал государственные рас­ходы Кении. Делались выводы, что необходимо сократить непроизводитель­ные затраты и сохранить уровень разумных затрат, в частности на ремонт до­рог. Однако на рекомендации по расходованию государственных средств мало кто обращал внимание.

В 2000 г. сотрудник Всемирного банка, специалист по Кении, жаловался на мизерные средства, выделяемые на профилактику и ремонт. При этом он ссы­лался на Обзор государственных расходов Всемирного банка за 1996 г., где бы­ло отмечено «чудовищное положение дел в области поддержания в рабочем состоянии оборудования и объектов по всем министерствам» [15]. В Обзоре 1994 г. вновь подчеркивалась «серьезная нехватка ресурсов на профилактику и ремонт» [16]. В обзоре 1989 г. указывалось, что расходов на профилактику и ремонт «серьезно не хватает во всех секторах, рассмотренных миссией». В эко­номическом меморандуме 1983 г. отмечалось, что недостаточное финансиро­вание промежуточных расходов «привело к тому, что проекты не действуют в соответствии с проектной мощностью, а объекты после завершения работ не используются» [17]. В Экономическом меморандуме по Кении 1979 г. также есть строки о «серьезной проблеме недостатка текущих средств для поддержа­ния существующих проектов на полной мощности». В меморандуме отмеча­лась особенно серьезная нехватка средств на плановый ремонт дорог (хотя и высказывалась надежда, что «правительство уже предприняло меры для сущест­венного улучшения положения…») [18].

Проедание будущего

Фундаментальный принцип остается все тем же: правительство, которое прое­дает будущее, набирая долги, будет проедать будущее и другими способами. На­пример, оно может сократить расходы на инфраструктуру, которая принесла бы доход в будущем, снижая таким образом сегодняшний дефицит, но увеличи­вая завтрашний. Африканские государственные телекоммуникационные ком­пании настолько снизили инвестиции в новые телекоммуникации, что клиен­ты ждут по восемь и более лет, пока им установят новую телефонную линию. А ведь прибыль, которую дает в Африке каждая телефонная линия, по миро­вым стандартам очень высока [19].