Чтение онлайн

Тем временем в декабре 1987 г. Всемирный банк запустил «Особую програм­му помощи» (Special Program of Assistance (SPA)), с тем чтобы помочь африкан­ским странам с низким доходом обслуживать свой официальный долг. МВФ до­полнил этот план «Расширенной программой структурных преобразований» (Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF)). Оба проекта были нацелены на предоставление «существенно увеличенной по объему, быстро выделяемой, льготной помощи странам, корректирующим свою политику» [14].

На хьюстонской встрече лидеров «семерки» в 1990 г. рассматривались «до­полнительные льготные изменения сроков погашения долгов для беднейших стран-должников». Великобритания и Нидерланды предложили «Тринидадские условия», которые увеличили бы грант-элемент при снижении долга с 20 %, что соответствовало «Торонтским условиям», до 67 % [15]. На лондонском сам­мите 1991 г. было достигнуто соглашение о «необходимости принять дополни­тельные меры по списанию долгов… существенно превосходящие уже уста­новленные Торонтские условия» [16]. До ноября 1993 г. Парижский клуб (офи­циальный клуб кредиторов) применял «расширенные Торонтские условия», еще более льготные, чем в их первоначальном варианте [17]. В декабре 1994 г. Парижский клуб объявил «Неаполитанские условия», согласно которым неко­торым странам списывалась еще большая часть долга [18].

Затем, в сентябре 1996 г., МВФ и Всемирный банк объявили инициативу HIPC, которая должна была позволить бедным странам «раз и навсегда выйти из процесса пересмотра сроков погашения долгов» и восстановить «нормаль­ные отношения с международным финансовым сообществом, характеризую­щиеся спонтанными финансовыми потоками и полным соблюдением догово­ренностей». Многосторонние кредиторы впервые обязались «принять меры для уменьшения размера своих требований к какой-либо стране», хотя и на усло­виях проведения разумной экономической политики в странах-реципиентах.

Парижский клуб при этом согласился пойти дальше «Неаполитанских ус­ловий» и обеспечить снижение долгов на 80 % [19]. К сентябрю 1999 г. — мо­менту встречи Боно, Сакса, Далай-Ламы и Папы Римского — были оговорены условия списания долга семи бедным странам на общую сумму, превышаю­щую 3,4 миллиарда долларов в сегодняшних долларах [20]. Но в 1999 г. снова стали раздаваться призывы расширить программу, поскольку «Юбилею 2000» казалось, что этого недостаточно. В октябре 2000 г. Всемирный банк заявил, что до конца года двадцать бедных стран получат «существенные долговые по­слабления».

Кроме открытого списания долгов все это время существовала и неявная форма облегчения долгового бремени, а именно — замена нельготного долга (с рыночной процентной ставкой) на льготный (долг с процентной ставкой су­щественно ниже рыночной). Интересно, что бремя обслуживания долга у бед­ных стран с высокой задолженностью в этот период росло, несмотря на огром­ный объем средств, предоставленных на льготных условиях со стороны таких кредиторов, как Международная ассоциация развития (MAP) Всемирного бан­ка, и льготных подразделений двусторонних и многосторонних агентств.

Необходимость в непрекращающемся процессе списания долга при проис­ходящей одновременно замене обычного долга на льготный и при постоян­ных призывах «Юбилея 2000» к новому списанию долгов на фоне того, как Бо-но, Сакс, Далай-Лама и Папа Римский в отчаянии заламывают руки, — все это наводит на мысль, что списание долгов вряд ли подходит в качестве универ­сального средства для развития. Парадоксально, но к концу двух десятилетий списания долгов и предоставления донорского финансирования на все более льготных условиях большая группа стран оказывается по уши в долгах.

Дальше мы поговорим о том, по каким причинам списание долгов на про­тяжении двух десятилетий не дало эффекта. Выявилось, что должники пред­почитают иметь большой объем долга. Возможно, это позволяет им рассчиты­вать на новые займы для замены старых. Предоставление все более благопри­ятных условий для списания долгов может оказаться извращенным стимулом, поскольку страны будут брать в долг, изначально предполагая его списание. Высокий размер задолженности может оставаться постоянной проблемой прос­то потому, что он отражает политику «безответственных правительств», кото­рые остаются «безответственными» и после того, как их долги прощены.

Распродажа будущего

Активисты кампании «Юбилей 2000» относятся к долгу как к стихийному бедствию, которое взяло и обрушилось на бедные страны. Истинное положе­ние вещей не столь однозначно. Возможно, страны, которые много брали в долг, делали так, потому что готовы были сделать заложниками будущие по­коления ради финансирования уровня жизни нынешнего поколения (точнее, в основном, тех его кругов, что близки к правительству).

Это гипотеза, которую мы можем проверить. Если так, то выводы должны иметь серьезные последствия. Раз «люди реагируют на стимулы», то в ответ на списание долгов должны произойти некоторые удивительные вещи. Любое действие по прощению долгов будет приводить к новым заимствованиям со стороны безответственных правительств, пока они не заложат будущее до той же степени, что и прежде. В таком случае прощение долгов окажется бесполез­ным лекарством: оно не только не подстегнет развитие, но даже не облегчит долговое бремя.

Есть некоторые косвенные признаки закладывания будущего, по которым можно проверить гипотезу о «безответственном заимствовании». Стоит поин­тересоваться, не продают ли бедные страны слишком поспешно националь­ные активы. Такая мера тоже своего рода кража у будущих поколений. Это как в викторианском романе расточительный наследник сначала влезает в долги, а затем начинает продавать фамильное серебро. Исходя из такой логики мы мо­жем ожидать, что «безответственные правительства» будут и накапливать дол­ги, и истощать собственные ресурсы.

Для того чтобы проверить, как размер новых заимствований и распродажа активов соотносятся со списанием долга, я изучил данные по 41 стране из от­носящихся к бедным странам с высокой задолженностью по классификации МВФ и Всемирного банка. Приведу мой список: Ангола, Бенин, Буркина Фасо, Бурунди, Камерун, Центрально-Африканская Республика, Чад, Конго (Демок­ратическая Республика), Конго (Республика), Кот-д’Ивуар, Экваториальная Гвинея, Эфиопия, Гана, Гвинея, Гвинея-Бисау, Гайана, Гондурас, Кения, Лаос, Либерия, Мадагаскар, Малави, Мали, Мавритания, Мозамбик, Мьянмар, Ни­карагуа, Нигер, Руанда, Сан-Томе и Принсипе, Сенегал, Сьерра-Леоне, Сома­ли, Судан, Танзания, Того, Уганда, Вьетнам, Йемен и Замбия.

Данные по списанию долгов в сборнике World Debt Tables Всемирного банка представлены только с 1989 г. Примечательно соотношение за этот период меж­ду объемом списания долга и размером новых заимствований: общий объем списания долгов 41 стране с высокой задолженностью с 1989-го по 1997 г. со­ставил 33 миллиарда, а объем их новых заимствований — 41 млрд. долларов. Тем самым, похоже, подтверждается предположение о том, что сумма списан­ных долгов будет соответствовать объему новых займов.

Выше всего объем новых заимствований был в странах, которым списали больше всего долгов. Существует статистически значимая связь между сред­ней суммой списания долга и размером новых займов (в процентах к ВВП). В полном согласии с гипотезой о закладывании будущего правительства заменя­ли прощенный долг новыми долгами.