Чтение онлайн

Самым драматичным изменением в формировании внешней политики в середине 1970-х годов стала роль Конгресса. Обычно в американской политике законодательные органы в послевоенные периоды стремились вернуть себе полномочия, сданные в условиях военной необходимости. В условиях, когда холодная война, казалось, ушла в прошлое, а Вьетнам близился к завершению, это было особенно характерно для годов Форда. Конгресс, в котором доминировал Джонсон, а Никсон нередко упирался, с жадностью принялся за восстановление своего участия в политическом процессе. Восстание началось в конце 1960-х годов с серьёзных проблем с долгое время остававшимся незыблемым оборонным бюджетом и различными резолюциями о прекращении войны и ограничении её расширения в Индокитае. Его первая фаза завершилась принятием Резолюции о военных полномочиях 1973 года, которая пыталась вернуть Конгрессу определенный контроль над способностью исполнительной власти размещать военные силы за рубежом, требуя, чтобы они были выведены в течение шестидесяти дней после развертывания в отсутствие законодательной санкции.[2064] Восстание имело партийный подтекст. Демократы контролировали обе палаты Конгресса и, естественно, были склонны напрягать свои мускулы. Он также отражал растущую силу групп, занимающихся отдельными вопросами, таких как мощное израильское лобби и небольшая, но все ещё влиятельная организация американцев греческого происхождения. Это также было идеологическим фактором. Консерваторы из обеих партий объединили усилия, чтобы бросить вызов разрядке. Но первоначальный импульс исходил от либеральных интернационалистов, в основном демократов, которые стремились демократизировать внешнюю политику США и восстановить её традиционный идеализм. Реагируя против милитаризации политики времен холодной войны, эти так называемые новые интернационалисты выступили против непомерных расходов на оборону, программ военной помощи, чрезмерных обязательств и интервенционизма за рубежом, а также против поддержки США правых диктаторов. Они выступали за экономическое сотрудничество и культурные обмены, а также за защиту прав человека в других странах. Они использовали подкомитеты, чтобы обойти высокопоставленных законодателей, которые долгое время доминировали в основных комитетах Палаты представителей и Сената, предлагали поправки к законопроектам об ассигнованиях для продвижения своей повестки дня и даже оплачивали время на телевидении для продвижения своих целей. Они были очень близки к тому, чтобы заблокировать предложение Никсона по ПРО в 1969 году. Они разоблачали секретные военные операции США в Лаосе и Камбодже и пытались закрыть мировой оружейный базар Пента гона.[2065]

В самом широком смысле слова Конгресс, который со времен Второй мировой войны, как правило, «резиново» штамповал президентские инициативы, теперь стремился занять позицию «код-терминатора» при выработке внешней политики, под которой подразумевались ранние и полные консультации и даже активное участие в принятии решений.[2066] Все более настойчивые законодатели выступали против инициатив, которые Форд и Киссинджер считали жизненно важными, и принимали свои собственные меры, подрывающие устоявшуюся политику. Воспитанный в реалистической традиции европейской политики, которая подчеркивала изоляцию внешней политики от разрушительных капризов общественного мнения, и привыкший иметь дело с Конгрессом, Киссинджер был особенно плохо приспособлен к тому, чтобы справиться с мятежом на Капитолийском холме. Позднее он сетовал на высшую «иронию судьбы, что Конгресс, который [Форд] искренне любил и уважал, с самого начала нещадно преследовал его внешнюю политику и обложил её беспрецедентными ограничениями».[2067]

Способность Форда работать с Конгрессом была значительно ослаблена в первые месяцы его правления. Он вступил в должность президента на фоне всеобщего одобрения. Его простодушная манера поведения и личное тепло снискали всеобщее одобрение. Он сразу же принялся залечивать раны, оставленные Вьетнамом и Уотергейтом. В своей первой речи он поклялся быть правдивым и торжественно провозгласил, что «наш долгий национальный кошмар закончился».[2068] Выполняя свои обещания об исцелении, он предложил помилование тем уклонистам от призыва на вьетнамскую войну, которые представили свои дела в федеральную комиссию. Несмотря на благие намерения, этот шаг привел в ярость консерваторов и не соответствовал желаниям многих либералов, особенно в свете его второго важного шага — «полного, свободного и абсолютного» помилования Ричарда Никсона. Форд считал, что помилование Никсона необходимо для того, чтобы оставить в прошлом «долгий национальный кошмар». Возможно, он был прав, но поспешность, с которой это было сделано, и отсутствие политической подготовки вызвали шквал критики, включая необоснованные, но затянувшиеся обвинения в гнусной сделке, в результате которой Форд получил свой пост, пообещав помиловать своего предшественника. Разгневанные демонстранты выкрикивали: «Посадить Форда в тюрьму». Менее чем за неделю рейтинг одобрения нового президента упал на двадцать один пункт — самое сильное падение за всю историю опроса Гэллапа. На осенних выборах республиканцы потеряли сорок три места в Палате представителей и три в Сенате, увеличив значительное большинство демократов до 147 и 23 соответственно. И без того мятежный Конгресс ещё больше воспрял духом, чтобы взяться за преемника Никсона. Президентство Форда оказалось под угрозой с самого начала.[2069]

II

Форд и Киссинджер ставили перед собой относительно простые внешнеполитические цели: поддержать и, по возможности, расширить разрядку в отношениях с СССР; защитить международные позиции Америки от угроз со стороны врагов за рубежом и вызовов слева и справа внутри страны. Они добились некоторых ранних и эфемерных успехов в переговорах с Советским Союзом, но мало что ещё. С самого начала они вели отчаянные и в конечном итоге бесполезные арьергардные действия по защите устоявшейся политики.

Новый президент едва успел обосноваться в Белом доме, как Конгресс впервые вмешался в деликатный и важный вопрос внешней политики, задав тон на ближайшие два года. С момента обретения независимости в 1957 году этнически разделенный остров Кипр у южного побережья Турции был объектом ожесточенного конфликта между союзниками по НАТО, Грецией и Турцией. В июне 1974 года прогреческие повстанцы свергли правительство, пытавшееся сохранить хрупкий баланс между греческим большинством и турецким меньшинством острова. Спустя месяц Турция ответила вторжением на Кипр, используя военную технику, предоставленную Соединенными Штатами исключительно для самообороны. Разъяренные греки напали на посольство США в Никосии и убили посла. Всего через две недели после вступления Форда в должность президента кипрский кризис поставил под угрозу прочность НАТО. Даже в эпоху разрядки некоторые чиновники опасались, что Москва может вторгнуться в стратегически важное восточное Средиземноморье. Когда Киссинджер не смог разрешить спор, администрация поддержала Турцию, незаменимого союзника, который предоставлял важные военные базы и являлся важнейшим пунктом прослушивания советской военной деятельности. Форд и Киссинджер также обвинили Грецию в провоцировании турецкого вторжения.[2070]

Нарушив прецедент холодной войны, мятежный Конгресс впервые с 1930-х годов взял внешнюю политику в свои руки. Предполагаемой причиной было стремление соблюсти букву закона о военной помощи. Конгресс также реагировал на давление со стороны греческого лобби. Но главным движущим фактором для законодателей было распространенное после «Уотергейта» недоверие к президенту и стремление повлиять на основные внешнеполитические решения.[2071] Осенью 1974 года Палата представителей дважды голосовала за прекращение военной помощи Турции. Оба раза Форд накладывал вето, но в итоге согласился на компромисс, отложив прекращение помощи до начала 1975 года. Турция предсказуемо нанесла ответный удар, закрыв все американские военные и разведывательные объекты, за исключением одной авиабазы НАТО. Позже Форд назвал это «самым безответственным и недальновидным внешнеполитическим решением, принятым Конгрессом за все годы моей работы в нём».[2072] Эмбарго продолжалось три года. Оно ничего не дало для решения кипрского конфликта. В 1983 году в северной части острова было создано отдельное правительство под управлением Турции. Советы не воспользовались кризисом. Турция и Греция остались в НАТО, но эмбарго нанесло серьёзный ущерб отношениям США с Турцией в краткосрочной перспективе. Это огромное поражение администрации Форда на ранней стадии сделало очевидным ослабление имперского президентства. Самый серьёзный внешнеполитический кризис Киссинджера, писал обозреватель Роберт Пастор, случился не за границей, а «в Вашингтоне с Конгрессом».[2073] Почуяв запах крови, мятежники из Конгресса принялись за более крупную игру — политику разрядки с Советским Союзом, проводимую Никсоном и Киссинджером.

По правде говоря, когда Форд вступил в должность, разрядка оказалась под угрозой. Советские и американские лидеры придерживались резко расходящихся взглядов на её значение и разочаровались, когда их нереалистичные ожидания не оправдались. Соединенные Штаты ожидали, что Советский Союз будет довольствоваться статус-кво, как только станет признанным членом мирового сообщества; Москва, по-прежнему уверенная в том, что революция — это волна будущего, не видела противоречий между поддержкой революционных групп и разрядкой. Оценивая действия друг друга, каждая сторона применяла то, что метко назвали «односторонним двойным стандартом». Американские чиновники, ожидавшие, что разрядка смягчит советские экспансионистские тенденции, стали обвинять её в том, что она их поощряет. Они не понимали, как их действия могут быть расценены в Москве как угрожающие. Кроме того, обе страны в корне не понимали политических процессов друг друга. Советские лидеры чрезмерно верили в то, что американские президенты смогут договориться с Конгрессом о своей воле. Конгресс сильно преувеличивал способность Соединенных Штатов влиять на советскую внутреннюю политику.[2074]

Конгресс, бросивший вызов разрядке, объединил ярых сторонников «холодной войны», защитников прав человека и друзей Израиля. Сенатор-демократ Генри «Скуп» Джексон взял на себя руководство этой громоздкой коалицией. Обладая скучным характером и покладистым поведением, Джексон казался маловероятным кандидатом на роль политического фанатика. Известный как «сенатор от Боинга» за свои тесные связи с военно-промышленным комплексом в родном штате Вашингтон, этот упорный сенатор был умеренно либеральным по внутренним вопросам, но жестким антикоммунистом во внешней политике. Его подбадривал молодой помощник Ричард Перл, обаятельный и безжалостный фанатик правого крыла и единоличное произраильское лобби, известный как «Князь тьмы» за его подход к бюрократической войне «без приговоров».[2075] Джексон надеялся оседлать антисоветское рвение и страстную поддержку Израиля, чтобы стать президентом в 1976 году. Именно он и представитель демократов Чарльз Вэник из Огайо разрушили советско-американское торговое соглашение 1972 года, добившись принятия поправки, требующей от СССР разрешить неограниченную эмиграцию евреев в обмен на режим наибольшего благоприятствования. В условиях, когда внимание нации было приковано к Уотергейту, Киссинджер пытался спасти ключевой компонент разрядки, перезаключив с Советами и Джексоном соглашение, которое он считал уже завершённым. Он был глубоко возмущен вмешательством Конгресса. Он сомневался в целесообразности и даже легитимности попыток определять внутреннюю политику суверенного государства. Советы уже значительно увеличили количество выездных виз для евреев, и он справедливо протестовал против того, что его тихая дипломатия привела к серьёзным уступкам. По его мнению, эта проблема не была настолько важной, чтобы оправдать срыв крупного внешнеполитического проекта. Но вызов был слишком серьёзным и потенциально слишком дорогостоящим, чтобы его игнорировать.

После нескольких месяцев сложных и колючих обсуждений Джексон неоднократно создавал проблемы, повышая ставки, а Форд теперь находился в Белом доме, Киссинджер осенью 1974 года наконец-то скрепил характерную запутанную сделку, в которой Москва давала устные гарантии, изложенные в обмене письмами, в котором она не принимала непосредственного участия, что шестидесяти тысячам советских евреев будут ежегодно выдаваться выездные визы. Этот довольно необычный способ ведения дипломатии отражал растущую силу Джексона и Конгресса и отчаяние Форда и Киссинджера. Но этого было недостаточно. Джексон, движимый коварством или амбициями — возможно, и тем, и другим, — разрушил работу Киссинджера, публично заявив о победе и заставив советские заверения казаться более окончательными и обязательными, чем они были на самом деле. Бестолковая игра сенатора на трибуне, естественно, привела в ярость советских лидеров. Они были ещё больше возмущены, когда его союзники по Конгрессу добавили к советскому торговому законопроекту ограничение в 300 миллионов долларов на кредиты Экспортно-импортного банка. В январе 1975 года они отвергли это соглашение. Впоследствии они прекратили выплаты по своим долгам по ленд-лизу. Это был ещё один ошеломляющий удар по репутации Киссинджера как мастера дипломатического урегулирования, исполнительного контроля над внешней политикой и, что самое важное, разрядки.[2076]

Последствия провала торгового соглашения способствовали окончательному срыву переговоров по ограничению стратегических вооружений. Соглашение SALT I заморозило производство ракет на существующих уровнях. Это оставляло СССР значительное преимущество в количестве МБР. Но американское оружие было более точным, а Соединенные Штаты располагали гораздо большим арсеналом реактивных снарядов MIRV, оружия, которое один писатель назвал «гидраголовым чудовищем, несущим две или более ядерных боеголовок, каждая из которых запрограммирована на поражение отдельной цели».[2077] Уверенный том, что Никсон и Киссинджер снова выдали слишком много, и, возможно, противник самой идеи ограничений на стратегические вооружения, Джексон добился принятия в конце 1972 года резолюции, требующей, чтобы будущие соглашения SALT основывались на принципе равного количества ракет. На первый взгляд, равенство выглядело справедливым, но его было очень трудно реализовать, поскольку две страны обладали совершенно разными системами вооружений. Советские ракеты были наземными, более крупными и медленными, и для них требовались пусковые установки с большим бросковым весом. Американское оружие было меньше, быстрее и мобильнее, его можно было запускать с самолетов и подводных лодок. Работая, как всегда, в одиночку и не добиваясь консенсуса, Киссинджер в течение почти двух лет пытался заставить Советы принять различные формулы, основанные на принципе равенства Джексона.[2078]

Примечательно, что на своей первой встрече с советским лидером Леонидом Брежневым Форд, казалось, совершил чудо. Они встретились под Владивостоком в конце ноября 1974 года в военном санатории, который Форд сравнил с «заброшенным лагерем YMCA в Катскиллз». Они прекрасно поладили, рассказывая друг другу истории о своих спортивных подвигах в молодости. Когда Брежнев с готовностью принял предложение президента о равном количестве ракет, потрясенные американцы вышли на улицу на лютый холод, подальше от советских подслушивающих устройств, чтобы обдумать, что происходит и как реагировать. Форд был в «эйфории». После дополнительных переговоров обе стороны, казалось, одержали огромную победу в деле разрядки напряженности, договорившись, что каждая из них должна иметь 2400 стратегических носителей и 1300 ракет MIRV.[2079] Как и торговое соглашение, владивостокское соглашение натолкнулось на политическую пилу внутри страны. Киссинджер и Форд подстроили свои предложения под требования Джексона и «ястребов» в Пентагоне, но сенатор без колебаний выступил против сделки, основанной на принципах, которых он сам требовал. Ещё одной уступкой, о которой он, должно быть, пожалел, стало то, что Киссинджер ещё до Владивостока согласился исключить из переговоров советский бомбардировщик Backfire — самолет, который, по мнению Москвы, не обладал стратегическим потенциалом. Джексон и другие «ястребы» теперь указывали на это упущение как на фатальный недостаток, вновь обвиняя администрацию в продажности. Некоторые либералы-демократы настаивали на том, что количество разрешенных ракет и ПГРК настолько велико, что делает соглашение бессмысленным. Попытки Киссинджера выкрутиться из уступки по Бэкфайру привели в ярость его советских коллег и ничем не успокоили его критиков в Конгрессе. Одновременный крах торговых переговоров породил неприязнь с обеих сторон, что ещё больше повредило переговорам по стратегическим вооружениям. Пока Джексон и его союзники по Сенату откладывали голосование по соглашению, последующие обсуждения зашли в тупик из-за разногласий по поводу деталей. Во многом из-за проблем с Конгрессом разрядка к началу 1975 года оказалась под угрозой срыва.[2080]