Чтение онлайн

Платное управление представляло собой административную стратегию, которая была не менее «современной», чем бюрократия, ставшая характерной для европейских государств. Для исполнения законов и реализации государственной политики использовались сборы, щедроты, субсидии и контракты с частными лицами или корпорациями. Сразу после Гражданской войны то, что внешне могло выглядеть как бюрократия в Главном земельном управлении, Управлении по делам индейцев или Министерстве финансов, на самом деле представляло собой набор агентов, которые жили на собранные ими сборы и экономические возможности, которые давала их работа. Там, где сборов и щедрот было недостаточно, федеральное правительство регулярно делегировало правительственные функции корпорациям, церквям и множеству других независимых субъектов. В итоге получилась громоздкая и неэффективная система, которая требовала мало налогов, но была вездесущей и часто навязчивой. [844]

Система управления на основе сборов предполагала, что чиновники не будут руководствоваться собственными интересами и будут следовать правилам и законам, призванным контролировать их вознаграждение, но при этом система была специально настроена на обслуживание тех, кто искал выгоды. Каждый, кому требовалась государственная услуга, платил пошлину; те, кто нарушал закон или кодекс, платили штраф. Правительство предлагало вознаграждение или плату за сбор налогов, арест преступников, убийство хищников, захват вражеских судов во время войны и оказание услуг. Правительство заключало субподрядные договоры или субсидировало услуги — от надзора за индейскими агентствами до строительства необходимой инфраструктуры. Политические машины предпочитали назначения на платной основе, поскольку люди, которых они назначали, должны были делать обязательные политические взносы, часто в виде процента от дохода офиса, в пользу партии. Платные должности, будучи самыми прибыльными, давали больше откатов. [845]

Три совершенно разные фигуры — Честер А. Артур, Гровер Кливленд и Уайатт Эрп — продемонстрировали повсеместное распространение платного правительства и то, как оно работает. Будучи таможенным инспектором Нью-Йоркского порта, Артур контролировал одну из самых прибыльных должностей в стране. В 1870-х годах только зарплата и сборы инкассатора составляли 50 000 долларов, что равнялось зарплате президента. Он руководил штатом сотрудников, которые заработали еще 2 миллиона долларов. Республиканская партия Нью-Йорка регулярно отчисляла 3 процента от этих 2 миллионов долларов, а другие взносы добавлялись по мере необходимости. [846]

Демократы не менее ловко использовали эту систему. Гровер Кливленд начал свою политическую карьеру в качестве шерифа округа Эри, штат Нью-Йорк, в 1870 году. Благодаря сборам, которые он получал, работа шерифом оказалась гораздо более прибыльной, чем его собственная юридическая практика. В дальнейшем он стал мэром Буффало и губернатором Нью-Йорка. В конце концов его изберут президентом. [847]

Платное управление росло по мере расширения страны. Уайатт Эрп стал известен как фигура мифического Запада. Он был лицом закона и порядка в противовес беспорядку, который олицетворяли такие преступники, как Джесси Джеймс и Билли Кид. На самом деле Эрп был специалистом по насилию, и он и его сообщники искали возможности по обе стороны закона. Самые прибыльные возможности, как знал Эрп, часто связаны с государственными должностями. [848]

Эрп был хамелеоном. Он начинал свою карьеру сутенером, затем, вероятно, был конокрадом, растратчиком, наемным убийцей в борделях и азартным игроком; затем он стал заместителем маршала и заместителем шерифа в Уичито и Додж-Сити, штат Канзас. Он прекрасно понимал, сколько возможностей открывает перед правительством зависимость от платных услуг. [849]

Заместители маршалов получали свой доход от сборов. В 1866 году главный вождь племени чокто жаловался, что в погоне за преступниками, ищущими убежища на Индейской территории, заместители маршалов «раздражают и досаждают» чокто, «разъезжая по нашей стране с вооруженной силой и арестовывая множество наших граждан за преступления, которые они якобы совершили». Аресты, по его утверждению, производились без причины, «главным стимулом для помощников маршалов было получение за это вознаграждения». [850]

Когда в 1879 году братья Эрп переехали в бурный город Томбстоун, штат Аризона, Уайатт начал работать в правоохранительных органах, что в итоге привело к тому, что он стал начальником полиции города, заместителем своего брата Вирджила, когда тот был начальником полиции, и заместителем шерифа округа Пима. С 1879 по 1882 год Уайатт также был заместителем маршала США. Он стремился стать шерифом округа Пима. Эта должность была политическим плюсом: шериф получал 10 процентов от всех собранных им пошлин и налогов, а поскольку через округ проходила железная дорога Southern Pacific, должность стоила десятки тысяч долларов в год. [851]

Представьте себе тысячи Уайаттов Эрпов, и проблемы и возможности американского управления в этот период станут очевидными. Многие американские чиновники, получавшие небольшую зарплату, могли зарабатывать очень много, что было одной из причин, почему так много мужчин и женщин стремились к таким, казалось бы, незначительным должностям и почему политические машины так ценили возможность их даровать. Приемщики и регистраторы земельных участков получали плату за каждую сделку, а почтмейстеры имели право на процент от марок, которые они продавали во всех почтовых отделениях, кроме самых крупных. Прокуроры получали плату, иногда за каждое возбужденное дело, иногда только за обвинительные приговоры. Они могли возбуждать дела по жалобам граждан и получать за это деньги. Сложные правила, регулирующие налоги на табак и спиртные напитки, которые Конгресс ввел для финансирования Гражданской войны и продолжал вводить после нее, предусматривали штрафы за любое нарушение правил, которые наказывали как домашнее потребление, так и производство на продажу. Процент от штрафов, который шел прокурорам и агентам, а также вознаграждения, предлагаемые за поимку нарушителей, стимулировали чиновников преследовать практику, которая в противном случае могла бы остаться без внимания. Штрафы и щедроты разжигали войну между самогонщиками и мздоимцами, а также привели к тому, что федеральные маршалы и прокуроры стали навязчиво присутствовать в тысячах населенных пунктов. На Севере судьи и клерки получали плату за каждого иммигранта, получающего гражданство, которую в крупных городах составляли внушительные суммы. Платное управление превращало занятие государственных должностей в центр прибыли даже для честных людей. [852]

Последствия этой системы были еще более серьезными. Поскольку все больше нематериального богатства — банковских счетов, облигаций и акций — легко спрятать, управление на основе сборов грозило превратить страну в нацию стукачей, предлагая налоговым хорькам вознаграждение за донесения о нарушителях. Вместо того чтобы реформировать устаревшую налоговую систему, правительство предложило вознаграждение неплательщикам налогов. Оно делало это даже тогда, когда раздавало деньги частным лицам на перевозку почты, поставку товаров для выполнения договоров с индейцами и снабжение армейских постов, не осуществляя эффективного контроля за теми, кто получал контракты. [853]

Заменив Артура, Хейс не пытался изменить систему платного управления; он хотел захватить ее для своих союзников. Эта система сочетала в себе огромные юридические полномочия, ограниченный административный контроль и удивительную коррупцию. Она зависела от щедрот, поборов и лицензированного принуждения. Она способствовала снижению легитимности институтов. Многое нужно было реформировать, но Хейс лишь пытался избавиться от людей Конклинга и заменить их своими. Нью-Йорк не был особенно коррумпированным, только особенно прибыльным. В 1865 году законодательное собрание Иллинойса предоставило компаниям уличных железных дорог девяностодевятилетнюю аренду, а в 1869 году, несмотря на яростные возражения жителей Чикаго, отдало железным дорогам набережную озера в центре города. В начале 1890-х годов олдермены Чикаго контролировали заключение контрактов с мусорщиками на уборку городских улиц, получая взамен откаты и голоса. Олдерменов мало волновало качество и частота уборки улиц, пока они получали свой куш. По всей стране контракты, субсидии и оплачиваемые должности обеспечивали «откаты», благодаря которым финансировались политические партии и политики. Сразу после Гражданской войны это была, как правило, Республиканская партия, поэтому республиканские чиновники лишь неохотно стремились к реформам. [854]

Когда Хейс покусился на источник его власти, Конклинг нанес ответный удар по президенту и тем, кого он любил называть «сопливыми реформаторами службы», поддерживавшими президента. Конклинг, опираясь на традицию сенаторских привилегий, дававших сенаторам право вето на назначения в своих штатах, заблокировал первоначальную попытку Хейса сместить Артура и заменить его Теодором Рузвельтом-старшим, врагом Конклинга и отцом будущего президента. Хейс, в свою очередь, отстранил Артура от должности, когда Сенат не заседал, и с помощью демократов заменил его в 1878 году. В результате реформа казалась скорее вопросом личной неприязни к Конклингу, чем принципа, особенно когда он назначил известных портовиков сборщиками таможен в других портах и разрешил федеральным служащим участвовать в избирательных кампаниях. [855]

Битва за Артура была лишь одним из фронтов в конфликте Хейса со «Сталеварами». Как и предсказывали «Сталевары», южная политика Хейса привела к целой серии катастроф для республиканцев и чернокожих избирателей. Еще до 1876 года новые демократические правительства начали созывать конституционные съезды. Эти съезды не были направлены на официальную ликвидацию гражданских прав чернокожих, которые южане обещали Хейсу защищать. В принципе, съезды оставляли гражданские права нетронутыми, даже если на практике правительства штатов их ограничивали. Вместо этого съезды сосредоточились на республиканских программах внутренних улучшений, образования и активного управления. Демократы нанесли особый удар по долгам и налогам и урезали правительственные полномочия. На этом аграрное и бурбонское крылья демократического правительства могли объединиться. В Северной Каролине не было официального отказа от долга, но штат платил всего двенадцать центов с доллара. В других штатах правительство отказалось от больших сумм долга, особенно от железнодорожных облигаций. В большинстве штатов были введены жесткие ограничения на налогообложение. К 1890 году южные штаты отказались от долга в размере 116 миллионов долларов и избежали выплаты еще 150 миллионов долларов в виде процентов. [856]