Большие надежды. Соединенные Штаты, 1945-1974
Шрифт:
Одним из первых важных шагов Джонсона после возобновления работы Конгресса в начале 1964 года стало принятие закона о снижении налогов, который поддерживал Кеннеди. Его версия уже прошла через Палату представителей, но в Сенате законопроект-компаньон застопорился из-за решительных фискальных консерваторов, которые требовали, чтобы администрация также согласилась сократить расходы в следующем финансовом году. Хеллер и другие либералы сопротивлялись этому давлению и добивались принятия бюджета, в котором расходы составят 101,5 миллиарда долларов. Джонсон вышел из тупика, встав на сторону консерваторов. «Если вы не сократите бюджет до 100 миллиардов, — сказал он Хеллеру, — вы не прольете ни капли». [1325]
1325
Herbert Stein, The Fiscal Revolution in America (Chicago, 1969), 452–53; John Witte, The Politics and Development of the Federal Income Tax (Madison, 1985), 155–75; Allen Matusow, The Unraveling of America: A History of Liberalism in the 1960s (New York, 1984), 55–59.
Консерваторы в Конгрессе, довольные уступкой Джонсона, вскоре одобрили законопроект. Он предусматривал сокращение расходов на общую сумму 10 миллиардов долларов в течение следующих двух лет, и Джонсон подписал его в феврале. Как и предсказывали многие либералы, закон в основном помог людям с высокими доходами и корпорациям. Лазейки в законе сохранялись, не оспариваемые ни либералами, ни консерваторами в Конгрессе, в течение многих последующих лет. Тем не менее, сговорчивая позиция Джонсона в отношении налогов помогла создать закон, который до смерти Кеннеди казался сильно заторможенным. Таким образом, его гибкость укрепила его репутацию законодательного лидера. Кроме того, закон обещал принести пользу большому количеству людей, что порадовало членов Конгресса в год выборов. Некоторые экономисты, в том числе и Хеллер, надеялись, что снижение налогов действительно стимулирует экономику и тем самым продемонстрирует достоинства кейнсианских идей.
Следующее крупное мероприятие Джонсона было направлено на достижение цели, о которой он громогласно объявил в своём послании «О положении дел в стране» в январе: «Эта администрация, сегодня, здесь и сейчас, объявляет безоговорочную войну бедности в Америке». [1326] Эту идею он тоже частично перенял у Кеннеди, чьи экономические советники разрабатывали планы борьбы с бедностью в последние недели его жизни. Хеллеру удалось встретиться с Джонсоном вечером 23 ноября, через день после убийства, и в общих чертах упомянуть о том, о чём думал Кеннеди и его советники. «Это моя программа», — ответил Джонсон. «Двигайтесь на полной скорости вперёд». [1327]
1326
New York Times, Jan. 9, 1964.
1327
Godfrey Hodgson, America in Our Time (Garden City, N.Y., 1976), 173; James Sundquist, Politics and Policy: The Eisenhower, Kennedy, and Johnson Years (Washington, 1968), 111–54; Matusow, Unraveling, 119–22.
Хеллер, воодушевленный, приступил к работе. Так же поступили и другие представители правительственной бюрократии, которые уже работали над смежными проблемами. Среди них были чиновники президентского комитета по борьбе с преступностью среди несовершеннолетних, который Кеннеди создал в мае 1961 года. Изучая программы в разных городах, комитет особенно привлек внимание к «Мобилизации молодёжи», экспериментальной программе в Нижнем Ист-Сайде в Нью-Йорке. Теоретики программы MFY, как её называли, считали, что социальные проблемы, такие как преступность, возникают в основном из-за ограниченных экономических «возможностей», и что решение проблемы заключается в общественном планировании, направленном на расширение таких возможностей. [1328] Впечатленная, администрация Кеннеди в мае 1962 года выделила MFY грант в размере 2,1 миллиона долларов. [1329] Эта идея, что бедные люди нуждаются в помощи и руководстве правительства для расширения возможностей, легла в основу последующих либеральных усилий по борьбе с бедностью в 1960-х годах.
1328
Richard Cloward and Lloyd Ohlin, Delinquency and Opportunity: A Theory of Delinquent Gangs (New York, 1960).
1329
Matusow, Unraveling, 108–12; Ira Katznelson, «Was the Great Society a Lost Opportunity?», in Steve Fraser and Gary Gerstle, eds., The Rise and Fall of the New Deal Order, 1930–1980 (Princeton, 1989), 185–211.
Книга Майкла Харрингтона «Другая Америка», опубликованная в конце 1962 года, придала дополнительные силы либералам, которые хотели бороться с бедностью. Харрингтон утверждал, что от 40 до 50 миллионов американцев, или до 25 процентов населения, испытывают острую нужду. Книга привлекла широкое внимание, особенно после того, как в январе 1963 года Дуайт Макдональд опубликовал в New Yorker длинную хвалебную рецензию. Кеннеди, очевидно, прочитал статью. Хотя Харрингтон не оказал большого влияния на детали последующей политики — он был гораздо левее либералов из администрации — его книга во многом способствовала включению этой темы в национальную политическую повестку дня. Бедность, годами остававшаяся «невидимой» (по выражению Харрингтона), теперь была «открыта заново». [1330]
1330
Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United States (New York, 1962), 9, 171–86; Dwight Macdonald, «The Invisible Poor», New Yorker, Jan. 19, 1963, pp. 130ff.
Тем временем правительственные чиновники оттачивали свои аналитические навыки, чтобы разработать концепцию «черты бедности». В 1964 году эта черта оценивалась примерно в 3130 долларов для семьи из четырех человек и чуть более 1500 долларов для одинокого человека. [1331] По этому стандарту 40,3 миллиона человек были «бедными», то есть около 21 процента населения, составлявшего 192 миллиона человек. [1332] Кроме того, некоторые группы населения оказались за чертой бедности, в том числе более половины чернокожих американцев, почти половина людей, живущих в семьях, возглавляемых женщинами, и треть людей старше 65 лет.
1331
The lines became official only in 1964, following passage of the «war» on poverty.
1332
Sheldon Danziger and Daniel Weinberg, «The Historical Record: Trends in Family Income, Inequality, and Poverty», in Danziger, Gary Sandefur, and Weinberg, eds., Confronting Poverty: Prescriptions for Change (Cambridge, Mass., 1994), 18–50; James Patterson, America’s Struggle Against Poverty, 1900–1994 (Cambridge, Mass., 1995), 78–82. Официальная черта бедности, которая впоследствии стала основным элементом правительственных данных, основывалась на оценке расходов на питание, необходимых для семей разного размера. Затем эти расходы умножались на три, чтобы получить минимальные суммы, необходимые семьям для того, чтобы не оказаться в бедности. Это и были черты. В 1964 году было подсчитано, что семье из четырех человек необходимо 1043 доллара в год, чтобы позволить себе достойное питание, и в три раза больше, или 3130 долларов, чтобы не оказаться в нищете. Либералы в последующие годы настаивали на том, что бедные люди, то есть все американцы, тратят на еду значительно меньше трети своих доходов и что мультипликатор должен быть выше трех. Это увеличило бы уровень черты бедности, а значит, и число людей, определяемых как «бедные». Консерваторы возразили, что черта слишком высока и поэтому преувеличивает цифры. Дебаты показали важный момент: определения абсолютной бедности очень субъективны.
Когда о бедности заговорили в новостях, Джонсон ухватился за возможность решить эту проблему. Он помнил, какую пользу принесла НЙА и другие социальные программы «Нового курса» в 1930-х годах, и хотел стать президентом, который завершит начатое Рузвельтом. Не менее важно, что он разделял современное либеральное мнение о том, что Соединенные Штаты, богатая и ресурсная страна, могут позволить себе что-то сделать. Джонсон также безоговорочно верил в другую либеральную веру: что правительство способно улучшить положение своих граждан. Короче говоря, Джонсона побуждало бороться с бедностью не обострение социальной проблемы — в 1950-е годы бедных среди американцев было все больше, — а вера в то, что правительство может, и должно вступить в борьбу. Эти оптимистические ожидания, а не отчаяние, лежали в основе американского либерализма шестидесятых годов.
Политические мотивы ещё больше повлияли на энтузиазм Джонсона в отношении войны с бедностью. Ему не терпелось использовать идеи Кеннеди и добиться принятия какого-нибудь закона, чтобы продемонстрировать свои навыки работы с Конгрессом. Особенно ему хотелось, чтобы в предстоящей президентской кампании можно было указать на серьёзные достижения. В феврале он назначил Р. Сарджента Шрайвера, шурина Кеннеди, который уже возглавлял Корпус мира, ответственным за разработку законопроекта. Шрайвера, как и Джонсона, меньше интересовали детали законодательства, чем результаты на Холме, и он создал солянку из предположительно популярных рецептов против бедности. Среди них были программы по улучшению образования для дошкольников и взрослых, по расширению профессиональной подготовки и по созданию отечественной версии Корпуса мира, который отправлял бы добровольцев-идеалистов в районы, охваченные бедностью. [1333]
1333
James Sundquist, «Origins of the War on Poverty», in Sundquist, ed., On Fighting Poverty: Perspectives from Experience (New York, 1969), 6–33; Sundquist, Politics and Policy, 111–54; Matusow, Unraveling, 97–107.
Ни Шрайвер, ни Джонсон не ставили своей целью увеличить государственные расходы на общественную помощь. Обоим была ненавистна сама идея долгосрочной зависимости от социального обеспечения и дорогостоящих государственных расходов на общественную помощь. Действительно, слово «социальное обеспечение» оставалось грязным словом в лексиконе как либералов, так и консерваторов в Соединенных Штатах. Вместо этого Джонсон надеялся, что «война» с бедностью обеспечит «возможности», необходимые для того, чтобы помочь людям помочь себе самим. Таким образом, социальное обеспечение, ставшее ненужным, исчезнет. Шрайвер неоднократно заявляла, что цель состоит в том, чтобы предложить «руку вверх, а не руку наружу», открыть «двери» для возможностей, а не установить финансируемые из федерального бюджета «этажи» для доходов. Джонсон также дал понять, что не будет повышать налоги — в конце концов, он только что подписал соглашение о снижении налогов — ради масштабной программы государственной занятости. Пообещав консерваторам контролировать расходы, он намеревался придерживаться этой линии. Таким образом, война с бедностью с самого начала имела ограниченную огневую мощь. Она должна была опираться главным образом на образовательные программы и профессиональную подготовку, в основном для молодёжи, чтобы повысить её квалификацию и обеспечить ей равенство возможностей. Расширение возможностей было глубоко американской идеей, уходящей корнями в традицию, восходящую к Томасу Джефферсону и Декларации независимости. [1334]
1334
Patterson, American Struggle, 126–54; Mark Gelfand, «The War on Poverty», in Divine, ed., Exploring the Johnson Years, 126–54; Frances Fox Piven and Richard Cloward, Regulating the Poor: The Functions of Public Welfare, 2d ed. (New York, 1993), 248–340.
Законопроект о бедности, который Шрайвер и другие разработали весной 1964 года, также включал в себя идею «общественных действий». Те, кто придумал эту фразу, не дали ей точного определения. Без особых раздумий они надеялись, что программы борьбы с бедностью будут способствовать развитию сообщества — ещё одна заветная американская вера — и что местные лидеры будут вовлечены на определенном уровне в разработку и проведение войны. Только позже, когда война с бедностью началась, стало ясно, что программы действий сообществ, или ПДСС, станут сердцем усилий. [1335]
1335
О деятельности общин после 1964 года см. главу 19.
Некоторые из разработчиков законопроекта в начале 1964 года пошли дальше и представили, что бедные люди сами должны играть важную роль в развитии общественных действий. В той формулировке, которая появилась в законе, бедные должны были принимать «максимально возможное участие». Что означала эта фраза, так и не стало ясно, и она не привлекла особого внимания во время дебатов в Конгрессе по поводу законопроекта. Лишь позднее несколько радикалов и активистов попытались присвоить «максимально возможное участие» себе. При этом они вступили в резкий конфликт с местными властями, в том числе с политиками-демократами, у которых были другие идеи по поводу денег. «Общественные действия» и «максимально возможное участие» стали боевыми словами, которые разделили Демократическую партию. Таковы некоторые из долгосрочных последствий законопроекта, который, как ожидал Джонсон, принесёт ему похвалу и благодарность. [1336]
1336
Daniel Moynihan, Maximum Feasible Misunderstanding: Community Action in the War Against Poverty (New York, 1969).