Чтение онлайн

Однако к тому времени принципы федеральной помощи, заложенные в законопроектах Джонсона об образовании, подверглись резкому сомнению. Консерваторы с самого начала настаивали на том, что спад детского бума в конце 1950-х годов в сочетании с быстрым ростом строительства школ уже ослабил тот «кризис», который существовал в начальных школах. К началу 1960-х годов, отмечал Голдуотер, количество учеников на класс и на одного учителя сократилось по сравнению с началом 1950-х годов. Кроме того, учителя стали получать более качественную подготовку. Консерваторы добавили, что, хотя некоторые районы нуждаются в помощи, нет необходимости в лавине федеральных денег. Большинство местных районов вполне справлялись с демографическими изменениями. [1428]

Другие, менее пристрастные критики обратили внимание на то, как закон применялся на практике. Поток федеральных денег после 1965 года действительно способствовал некоторому увеличению равенства в общих расходах на образование в расчете на одного ученика в Соединенных Штатах. Бедные штаты, такие как Миссисипи, получили поддержку. Но многие местные школьные администрации умудрялись обходить рекомендации по расходованию этих денег, используя их для покрытия рутинных административных расходов и накладных расходов, которые практически ничего не давали бедным. К началу 1970-х годов стало открытым секретом, что большая часть федеральных денег на образование, предназначенных для бедных, не достигает цели. [1429]

Ещё большие сомнения вызывала сама философия компенсирующего образования в том виде, в котором оно было создано в 1965 году. Хотя целевая группа Джонсона по образованию провела добросовестную работу, она не в полной мере рассмотрела последствия главной социально-экономической тенденции послевоенной эпохи: молодые люди стали дольше оставаться в школах. Многие из этих учеников были дочерьми и сыновьями родителей с относительно низким уровнем образования. Другие были чернокожими, переехавшими с Юга, где образовательные учреждения были просто ужасными. Как обучать эти массы лишённых образования молодых людей — загадка, и исследований, которые помогли бы её разгадать, было мало. Сторонники компенсирующего образования в 1965 году решили, что увеличение финансирования — это выход, но ни они, ни учителя, похоже, не смогли использовать его очень эффективно. Деньги на компенсационное образование — это не то же самое, что деньги на хорошее образование. А это, по словам историка образования Дайаны Равич, как минимум, означало использование денег и накопление опыта для обеспечения «интенсивного, индивидуального обучения в благоприятной, поддерживающей среде». [1430]

В 1966 году появилось масштабное исследование американских школ «Равенство образовательных возможностей», проведенное по заказу Управления образования. Доклад, названный «Отчет Коулмана» в честь социолога Джеймса Коулмана, главного исследователя, ставил под сомнение, что увеличение расходов на школы в расчете на одного ученика существенно влияет на измеримые образовательные достижения отдельных учеников. Ключом к таким достижениям, говорится в докладе, является происхождение семей учеников, атмосфера в их кварталах и академическое рвение их одноклассников. По этим причинам десегрегация тоже может помочь. Эти выводы, конечно, не означают, что уровень расходов не имеет значения. Родители, конечно, понимали, что для хороших школ нужны деньги, и переезжали в районы, которые щедро финансировали образование. Их стремление к хорошим школам во многом способствовало ускорению процесса субурбанизации. Однако в отчете говорилось, что доллары могут помочь только в одном случае и что после этого не будет сильной корреляции между расходами на одного ученика и его успеваемостью. Начиная с 1964 года средние баллы по Схоластическим тестам способностей неуклонно снижались, а расходы на одного ученика неуклонно росли. [1431]

Сложные причины объясняют столь жалобное падение баллов, в том числе тот факт, что в тестах участвовал больший процент бедных и плохо подготовленных учеников, что привело к снижению средних показателей. По мнению других, к падению показателей добавилось бездумное поглощение телевизором. Тем не менее вера в расходы на компенсационное образование, которая так волновала Джонсона и других, со временем утратила свой огонь. К началу 1970-х годов ряд критиков реформ пришли к другому выводу: если правительство надеется улучшить успеваемость и жизненные шансы «обездоленных» детей, оно должно проводить политику, направленную на уменьшение неравенства, создаваемого различиями в социально-экономическом классе. В контексте американских реформаторских идей разговор о классе был радикальным, а не либеральным понятием, и у него не было политических перспектив. [1432]

Вторая из «большой четверки» реформ 1965 года — Medicare и Medicaid — также стала результатом долгой и сложной серии послевоенных законодательных баталий, обострившихся в конце 1950-х и начале 1960-х годов. Начиная с Рузвельта, давление врачей в Американской медицинской ассоциации и других лобби сдерживало серьёзные изменения в американской системе здравоохранения. В 1965 году половина американцев старше 65 лет не имела медицинской страховки. Однако, как и в случае с проблемой образования, перспективы либеральных преобразований возросли после выборов 1964 года. Будучи уверенным в шансах на реформу, ЛБДж сделал улучшение медицинского обслуживания пожилых людей своим главным приоритетом и добился того, что в январе меры демократов были представлены в качестве законопроектов номер один в Палате представителей и Сенате. На протяжении всего последующего законодательного процесса он продвигал эти законопроекты в основном прямым голосованием. На одном из ключевых голосований в Палате представителей пятьдесят восемь из шестидесяти пяти демократов первого срока проголосовали за то, чтобы отклонить предложенную республиканцами альтернативу Medicare, которая в противном случае могла бы пройти. [1433]

Был принят законопроект о Medicare, который предусматривал увеличение налогов на социальное обеспечение (выплачиваемых как работодателями, так и работниками) для субсидирования расходов на госпитализацию в течение определенных периодов времени (в общем, 100 дней) для большинства людей старше 65 лет. Это был план А. Законопроект также предлагал план Б — добровольную программу страхования, которая должна была помочь пожилым людям оплатить рентгеновские исследования, до 100 визитов домашней медсестры, а также некоторые услуги врачей и хирургов. План Б должен был поддерживаться правительством, а также за счет платежей получателей услуг. Этими планами воспользовались около 19 миллионов американцев, а их стоимость в первый год (с 1 июля 1966 года) оценивалась в 6,5 миллиарда долларов. [1434] Конгрессмен Уилбур Миллс из Арканзаса, влиятельный председатель Комитета по путям и средствам Палаты представителей, помог добавить программу Medicaid, которую мало кто ожидал увидеть, и которая не получила должного внимания на Холме. Как и закон об образовании, она отражала современное внимание к проблеме бедности. Она предлагала федеральные гранты штатам, которые предоставляли деньги бедным людям, уже имеющим право на категориальные программы социального обеспечения — слепым, инвалидам, нуждающимся пожилым людям, не охваченным социальным обеспечением, и семьям с детьми-иждивенцами (AFDC) — и небольшому числу других «неимущих по медицинским показаниям» американцев, которые не входили в эти категории. Medicaid, как и AFDC, была государственной «льготой»: она гарантировала получателям помощь (с учетом расходов штатов) без необходимости ежегодного утверждения ассигнований Конгрессом. Все эти реформы с легкостью прошли на партийных голосованиях. Приветствуя результаты, Джонсон отправился в Индепенденс, штат Миссури, чтобы подписать Medicare в присутствии Гарри Трумэна. «Больше пожилым американцам не будет отказано в исцеляющем чуде современной медицины», — сказал он с характерным для него пылом. «Больше болезнь не будет разрушать и уничтожать сбережения, которые они так тщательно откладывали в течение всей жизни, чтобы достойно провести свои последние годы». [1435] Программы Medicare и Medicaid значительно изменили характер медицинского обслуживания в США. Быстро развиваясь в течение нескольких последующих лет, к 1976 году они охватили пятую часть населения. [1436] Medicare помогла многим пожилым людям получить медицинские услуги, которые в противном случае привели бы их к нищете. Программа Medicaid позволила многим бедным людям, имеющим на это право, впервые в жизни обратиться к врачу. К 1968 году было подсчитано, что американцы с низкими доходами обращаются к врачам чаще, чем люди с более высокими доходами (5,6 визита в год против 4,9 визита). [1437] Подобные изменения радовали сердца реформаторов и способствовали сохранению либеральной поддержки программ в последующие годы.

Однако было не так очевидно, что существует такое понятие, как «исцеляющее чудо современной медицины». В последующие несколько лет уровень смертности среди людей старше 65 лет снизился. Снизился и уровень младенческой смертности. Но эти улучшения лишь поддержали долгосрочные тенденции, и невозможно было доказать, что расширение медицинского страхования — в отличие от других изменений, таких как улучшение питания, — существенно изменило ситуацию. «Медицинские чудеса» случались редко: подавляющее большинство пациентов с раком — убийцей номер два в стране после сердечнососудистых заболеваний — после 1965 года не стали лучше. Уровень младенческой смертности в Соединенных Штатах по-прежнему был выше, чем во многих других странах, включая те, которые были значительно беднее. Особенно высокими они оставались среди бедняков и чернокожих, что свидетельствует об упрямом сохранении классового и расового разделения в США.

Medicare и Medicaid, действительно, не дотягивали до национального медицинского страхования. Они помогали только пожилым людям и некоторым категориям бедных. Большинству американцев, включая работающих бедняков, приходилось делать взносы в субсидируемые работодателем планы группового страхования, самостоятельно оплачивать частные страховки или обходиться без них. Те, кто потерял работу, часто лишались всех страховок, которые у них были. И миллионы людей так и остались без страховки. Ни в одной другой индустриально развитой западной стране не было более высокого процента населения — в начале 1990-х годов этот показатель составлял около 15 процентов — без медицинской страховки.

Как и помощь образованию, программы Medicare и Medicaid содержали широко известные недостатки. Один из них касался пробелов в страховом покрытии.

Medicare не оплачивала многие вещи, включая очки для зрения, стоматологические услуги и внебольничные лекарства, и не покрывала долгосрочный уход в домах престарелых или все расходы на госпитализацию. Вычеты становились все более дорогими, поскольку стоимость лечения со временем резко возрастала. По оценкам, через десять лет после начала действия программы бенефициары Medicare в среднем тратили столько же в постоянных долларах, сколько в 1964 году. [1438]

Управление программой Medicaid было сопряжено с особыми ограничениями. Как и многие другие федерально-государственные программы социального обеспечения — наиболее ярким примером является программа AFDC — она зависела от поддержки законодательных органов штатов, некоторые из которых (в основном в более бедных штатах) не могли или не хотели выделять много денег, чтобы федеральное правительство могло их компенсировать. В разных штатах возникали огромные различия в размере пособий. [1439] Как и большинство услуг для бедных, Medicaid также имела тенденцию предлагать некачественную помощь. Многие врачи избегали пациентов Medicaid, как из-за бумажной волокиты, так и потому, что правительства штатов все чаще устанавливали размер возмещения на уровне ниже того, который врачи могли получить от более обеспеченных пациентов. Некоторые врачи организовывали так называемые «фабрики Medicaid», которые предоставляли ненужные услуги или брали плату за несуществующие процедуры, тем самым обманывая государственные органы и увеличивая расходы налогоплательщиков. Доктор Джон Ноулз, директор Массачусетской больницы общего профиля, сказал в 1969 году: «Medicaid превратилась в механизм финансирования существующей системы медицины благосостояния… Она увековечивает…очень дорогостоящие, крайне неэффективные, бесчеловечные и недостойные проверки средств в затхлой атмосфере благотворительной медицины, проводимые во многих случаях маргинальными врачами в маргинальных учреждениях». [1440]