Чтение онлайн

Сами FHA и Fannie Mae не строили домов и не выдавали займов, и им не удалось стимулировать значительные объемы нового строительства в 1930-е годы. Однако они создали институциональный ландшафт, в котором беспрецедентные объемы частного капитала смогли влиться в индустрию строительства жилья в годы после Второй мировой войны. Жилищная политика «Нового курса», ловко соединившая государственные и частные институты, продемонстрировала, что политическая экономия не должна быть игрой с нулевой суммой, в которой расширение государственной власти автоматически влечет за собой сокращение частных прерогатив. Когда война закончилась, оказалось, что эта «реформа» «Нового курса» не столько сдерживала или запугивала капитал, сколько освобождала его. И в конечном итоге она произвела революцию в образе жизни американцев.

До начала «Нового курса» только четыре американца из десяти жили в собственных домах. В 1920-х годах домовладельцы обычно платили за свои дома наличными или вносили очень большой первоначальный взнос, обычно не менее 30 процентов. Стандартная ипотека предлагалась местным учреждением с очень ограниченной зоной обслуживания, срок погашения составлял от пяти до десяти лет, процентная ставка достигала 8 процентов, а по окончании срока действия ипотеки требовался крупный «шаровой» платеж или рефинансирование. Неудивительно, что в таких условиях большинство американцев снимали жилье. «Новый курс» изменил ситуацию. Единые процедуры оценки позволили кредиторам быть гораздо более уверенными в базовой стоимости заложенной недвижимости. Страхование FHA позволило им меньше беспокоиться о том, что кредиты окажутся плохими. Как следствие, кредиторы стали принимать первоначальные взносы в размере 10 процентов и предлагать тридцатилетние полностью амортизированные ипотечные кредиты с равномерными ежемесячными платежами. Процентные ставки по ипотечным кредитам также снизились, поскольку уменьшился элемент риска. Наконец, стандартизированные на национальном уровне стандарты оценки и строительства, а также национальный рынок ипотечных бумаг Fannie Mae позволили средствам перетекать из регионов с историческим избытком капитала в регионы с историческим его дефицитом — то есть из городов в пригороды и с северо-востока на юг и запад.

Короче говоря, «Новый курс» создал аппарат финансовой безопасности, который позволил частным деньгам построить послевоенные пригороды и солнечный пояс. Частные деньги строили частные дома. Через четыре десятилетия после «Нового курса» почти две трети американцев жили в домах, принадлежащих владельцам. Только 1 процент, как правило, беднейшие из бедных, жили в общественном жилье. Для сравнения, в Англии Джона Мейнарда Кейнса в первые послевоенные годы почти половина населения жила в государственном жилье, как и более трети населения Франции. [630]

В ФИНАНСОВОМ И ЖИЛИЩНОМ СЕКТОРАХ «Новый курс» создал структуры стабильности с помощью изобретательно простых приёмов стандартизации и распространения соответствующей информации, а также введения общеотраслевых схем самострахования, которые успокоили нервные рынки и обеспечили надежные гарантии для капитала. Во многих других отраслях техника «Нового курса» была менее искусной; она сводилась к подавлению конкуренции или, по крайней мере, к смягчению её разрушительных последствий. Но везде цель была одна: создать уникальную американскую систему относительно безрискового капитализма.

«Новый курс» применил свою самую грубую версию антиконкурентного подхода к хронически нестабильному сельскохозяйственному сектору. Там он сдерживал дестабилизацию конкуренции с помощью нечестного приёма — просто платить производителям за то, чтобы они не производили, не допуская на рынок излишки, снижающие цены. Та же логика обязательного и даже субсидируемого сокращения конкуренции проявилась и в обращении «Нового курса» с рынками труда. Франклин Рузвельт ратовал за социальную справедливость в своих кампаниях по принятию Закона о социальном обеспечении и Закона о справедливых трудовых стандартах, и он тоже добился немалой справедливости. Но эти законы также сформировали политику в области трудовых ресурсов, которая имела почти такое же отношение к стабильности, как и к социальной справедливости. Запрет на детский труд в сочетании с практически обязательным выходом на пенсию в возрасте шестидесяти пяти лет законодательно сократил размер трудового резерва и, следовательно, снизил конкуренцию в сфере оплаты труда. Пенсионерам, по сути, платили за то, чтобы они не работали, точно так же, как фермерам платили за то, чтобы они не производили (хотя всем пенсионерам, кроме первого поколения Social Security, якобы платили из их собственных принудительных сбережений, в то время как фермеры недвусмысленно черпали свои субсидии из общих доходов казны). Закон о справедливых трудовых стандартах, а также общеотраслевая переговорная сила новых профсоюзов CIO также установили широкие границы заработной платы и тем самым ещё больше снизили способность работодателей и работников конкурировать за счет снижения стоимости труда.

В некоторых отраслях новые комиссии по регулированию стали упорядоченными форумами, где можно было договориться о правилах конкуренции и мирно урегулировать столкновение интересов. Убедительным примером такого метода является Национальный совет по трудовым отношениям. В других сферах, например, в крупных инфраструктурных отраслях, таких как транспорт, связь и энергетика, а также в секторах оптовой и розничной торговли, «Новый курс» добивался стабильности путем прямого ограничения ценовой и затратной конкуренции, часто путем ограничения новых участников. Совет по гражданской аэронавтике, созданный в 1938 году, выполнял эти функции для зарождающейся отрасли авиаперевозок; Межгосударственная торговая комиссия — для старой железнодорожной отрасли, а после принятия в 1935 году Закона об автоперевозчиках — и для грузовиков. Федеральная комиссия по связи, появившаяся на свет в 1934 году, занималась тем же самым для телефонов, радио и, позднее, телевидения; Федеральная комиссия по энергетике, хотя и с большим трудом, — для добычи нефти и газа. Федеральная торговая комиссия, получившая новые полномочия благодаря двум законам «Нового курса» о «честной торговле», была призвана ограничивать ценовую конкуренцию в розничной и оптовой торговле. (Закон Робинсона-Патмана 1936 года запрещал сетевым магазинам делать скидки ниже определенного уровня, чтобы оградить «мам и пап» от агрессивного ценового давления со стороны гигантов с большими объемами продаж. Закон Миллера-Тайдингса 1937 года узаконил контракты на поддержание цен между оптовиками и их дистрибьюторами, что позволило стабилизировать цены на товары известных национальных брендов).

Создание этого набора антиконкурентных и регулирующих инструментов часто критикуется как неадекватный ответ на Великую депрессию. Экономический историк Питер Темин, например, пишет, что «„Новый курс“ представлял собой попытку решить макроэкономические проблемы с помощью микроэкономических инструментов». [631] Это суждение основывается на предположении, что решение макроэкономической проблемы недостаточного спроса и высокой безработицы путем стимулирования экономического подъема было главным приоритетом «Нового курса». Безусловно, Рузвельт неоднократно заявлял, что именно это является его целью. Но если действия говорят громче слов, то справедливо будет заключить, что, возможно, не по заявленной цели, но наверняка на практике, главной целью «Нового курса», по крайней мере до 1938 года, а в сознании Рузвельта, вероятно, и долгое время после этого, было не восстановление экономики, а структурная реформа. В конечном счете, реформа стала неизменным наследием «Нового курса».

Схема экономических реформ, которую создал «Новый курс», возникла в конкретных исторических обстоятельствах. Она также имела более последовательное интеллектуальное обоснование, чем принято считать. Его кардинальной целью было не уничтожение капитализма, а его дедоллатизация и одновременно более равномерное распределение его благ. Инициативы «Нового курса» в области регулирования были вызваны десятилетиями беспокойства по поводу избыточных мощностей и жестокой конкуренции — тех самых проблем, которые в XIX веке привели к разрушению первой великой национальной отрасли, железных дорог, и привели к созданию в 1887 году первой в стране регулирующей комиссии, Комиссии по межгосударственной торговле (ICC). На этом фоне Депрессия казалась сигналом к окончательному и неизбежному краху экономики, которая на протяжении как минимум пятидесяти лет страдала от перепроизводства и избытка конкуренции. Поэтому режим регулирования, введенный «Новым курсом», казался логическим продолжением тех мер по ограничению конкуренции, которые ICC впервые применила к железным дорогам полвека назад, и подходящей кульминацией пяти десятилетий порой диких экономических потрясений.

Эти взгляды нашли своё наиболее систематическое выражение в предвыборном обращении Франклина Рузвельта в 1932 году в клубе «Содружество» в СанФранциско. Как никакой другой документ, эта речь послужила хартией для экономической программы «Нового курса»:

Конечно, Администрация национального восстановления с её мерами по стабилизации производства и ограничению конкуренции цен и заработной платы была классическим институциональным выражением этой философии. Но даже после того, как в 1935 году NRA прекратила свою деятельность, сформировавшие её идеи продолжали лежать в основе усилий «Нового курса» по созданию нового «экономического конституционного порядка».

Это мышление опиралось на три предпосылки, две из которых были явными, а другая, как правило, неявной. Первой была мысль, столь ярко и неоднократно прозвучавшая в выступлении Рузвельта в Клубе Содружества, о том, что эпоха экономического роста закончилась. Упоминая о закрытии границы, Рузвельт, вторя знаменитому тезису Фредерика Джексона Тернера о 1890-х годах, предположил, что Депрессия не ознаменовала собой преходящий кризис, а стала предвестником смерти эпохи и рождения новой исторической эпохи. Многие другие «новые курсовики», от Рексфорда Тагвелла до молодых кейнсианцев, получивших известность во второй администрации Рузвельта, разделяли эту точку зрения. Она наложила глубокий отпечаток на их мысли вплоть до конца десятилетия депрессии. «Экономический кризис, с которым столкнулась Америка, не является временным», — писал экономист Лаухлин Карри своему начальнику Марринеру Экклзу в 1939 году. «Жестокость депрессии после 1929 года, — продолжал Карри, — на некоторое время заслонила тот факт, что произошли глубокие изменения хронического или светского характера». [633] Эти изменения, заключил Карри, заключались в появлении «зрелой» экономики, чья способность к росту была в значительной степени исчерпана. Поэтому лучшее, на что можно было надеяться, — это восстановление валового уровня производства конца 1920-х годов и более справедливое распределение потребительской способности, чтобы поддерживать этот уровень в течение неопределенного времени. Сам Рузвельт постоянно говорил, что его «целью» является увеличение национального дохода до «девяноста или ста» миллиардов долларов. «Когда — одному Господу известно», — заметил он журналистам в октябре 1937 года, — «но это вполне разумная цель». [634] По сравнению с национальным доходом, составлявшим в 1929 году почти 87 миллиардов долларов, это тоже была вполне скромная цель, цель, вдохновленная видением экономического восстановления, а не экономической экспансии.

Вторая предпосылка, лежавшая в основе политики «Нового курса», была тесно связана с первой и также прослеживалась в выступлении Рузвельта в Клубе Содружества. Это была идея о том, что частный сектор, предоставленный самому себе, никогда больше не будет способен генерировать достаточное количество инвестиций и рабочих мест для поддержания экономики даже на уровне 1920-х годов. Эта предпосылка стала отправной точкой для создания Администрации прогресса на производстве Гарри Хопкинса. И он, и Рузвельт предполагали, что WPA станет постоянно необходимой правительственной программой занятости. («Время… когда промышленность и бизнес смогут поглотить всех трудоспособных работников, — говорил Хопкинс в 1936 году, — кажется, становится все более отдалённым по мере совершенствования управления и технологий»). [635] Это же предположение о долгосрочной структурной недостаточности частного сектора в «зрелых» экономиках составило интеллектуальное ядро кейнсианского анализа. Ещё до того, как Кейнс дал этой идее полную формулировку, этот мотив яркой нитью проходил через труды профессиональных практиков «мрачной науки» в 1930-х годах. Элвин Хансен, гарвардский экономист, которому суждено было стать ведущим кейнсианцем Америки, решительно сформулировал эту идею в 1938 году в книге «Полная занятость или стагнация?», которая помогла популяризировать концепцию «светской стагнации» и одновременно утверждала, что государственные расходы необходимы для восполнения постоянных недостатков частного капитала. [636]