Чтение онлайн

Основными движителями построения Лиги были, безусловно, англосаксонские политики. Тому есть несколько объяснений. Во-первых, именно в Англии и Соединенных Штатах были наиболее сильны либеральные воззрения, а кантианская идея создания союза, или «федерации», народов была не чем иным, как либеральной моделью мироустройства. В странах с сильной авторитарной властью традиционно больше почитались различные объединения, основанные на личных униях. Во-вторых, именно англосаксы накопили в XIX — начале XX века серьезный опыт мирного разрешения конфликтов путем международного арбитража. Еще в 1898 году британский премьер маркиз Солсбери писал, что его правительство «медленно, по мере возможностей, старается поставить арбитраж на место борьбы в международных спорах» 18. Во многом благодаря этим усилиям англо-американские отношения, бывшие весьма напряженными и периодически балансировавшие на грани войны в XIX веке, превратились в начале XX столетия в дружеские и почти союзнические. США и Великобритания на протяжении всего XIX века чаще других государств (за исключением стран Латинской Америки) обращались к международному арбитражу и, в отличие от тех же южноамериканцев, всегда исполняли вынесенные им вердикты. В 1899 году в Гааге был создан Постоянный арбитражный суд, что привело к увеличению арбитражного рассмотрения международных споров. Подразумевалось, что «в вопросах правового характера, и особенно в трактовке и применении международных договоров, (гаагский) арбитраж признается всеми подписавшимися державами наиболее эффективным и в то же время наиболее справедливым путем улаживания разногласий, которые не смогла разрешить дипломатия» 19. Количество международных споров, отданных на арбитражное рассмотрение, значительно возросло перед Первой мировой войной.

Однако предметами довоенного арбитража, как правило, становились вопросы, которые не должны были приводить к началу вооруженной борьбы между спорящими государствами. Чаще всего в арбитраж обращались с вопросами локального исправления границ (не в Европе), взыскания долгов, задержания рыболовных и торговых судов и определения территориальных вод. Для решения вопросов послевоенного урегулирования, поддержания жизнеспособности возникающей новой системы международных отношений нужна была организация иного рода, нежели простой арбитраж. Ее созданием и занялись те государства, которые имели наибольший опыт довоенного участия в мирном разрешении споров — Великобритания и Соединенные Штаты. При этом они, по сути, разделили свои задачи. Гораздо более искушенные в международных делах британцы взялись за разработку основ будущей организации, тогда как «вклад Вильсона заключался в определении широкой концепции и напористой поддержке» будущей Лиги Наций 20. Британцы, таким образом, оставались в тени, а президент Вильсон выступал самым громким публичным адвокатом будущей организации. Интересное объяснение такому разделению функций дал в конце декабря 1918 года бывший министр иностранных дел Великобритании и страстный сторонник создания Лиги Наций Эдуард Грей в письме полковнику Хаузу. «Мы (британские сторонники новой организации. — И. Т.) опасаемся, что договор о Лиге Наций может быть отклонен американским Сенатом, — писал Грей. — Мы боимся, что наша активность может способствовать такому результату. И раньше случалось, что Сенат противился или даже отклонял договоры, когда считал, что за ними стоит Англия или у нее имеется особый интерес к ним. По газетным сообщениям мы видим, что такая оппозиция уже готовится» 21. Грей и до этого, будучи еще главой Форин Офис, не раз убеждал Хауза всерьез заняться созданием Лиги Наций, и делал это настолько ненавязчиво, что смог убедить своего собеседника, будто идея принадлежит самому полковнику и его патрону. Идея, которая буквально витала в воздухе, понравилась Хаузу и Вильсону, но дальше общих рассуждений дело долгое время не двигалось.

Американцы впервые предметно приступили к рассмотрению вопроса о создании Лиги Наций лишь в середине августа 1918 года, когда Хауз пригласил Вильсона провести несколько дней в своей усадьбе «Магнолия», находившейся на атлантическом побережье Массачусетса. Там, в компании нескольких друзей полковника и помощников президента, они в непринужденной обстановке занялись компиляцией собственных наработок и имевшихся в их распоряжении английских текстов. Результатом этих усилий, чередовавшихся с игрой в гольф и прогулками по океанскому побережью, стал куцый текст Устава будущей Лиги, состоявший из тринадцати статей (любимое число Вильсона), который американцы самонадеянно стали считать основой всей дальнейшей работы. Впрочем, Хауз и здесь оставил пальму первенства за собой, записав месяцем ранее, 14 июля, в своем дневнике: «Около 10:30 Миллер (американский юрист, друг Хауза. — И. Т.) и я опять вернулись к работе, и к обеду мы закончили проект Устава Лиги Наций... Этот первый проект Устава был приложен к моему письму Президенту» 22.

Надо сказать, что идею Лиги в Америке поддерживали не только демократы. Бывший президент, республиканец Теодор Рузвельт еще в 1910 году заявлял: «Это стало бы замечательным шагом, если те великие державы, которые привержены миру, создали бы лигу мира. Не только для того, чтобы поддерживать мир между собой, но и чтобы защищать мир, если его нарушат другие. При необходимости даже силой» 23. В июне 1915 года в Филадельфии была провозглашена Лига по принуждению к миру (The League to Enforce Peace). Ее целью было содействовать в будущем присоединению Соединенных Штатов к такой лиге народов, чьи участники «совместно предпримут экономическое и дипломатическое давление против того из них, кто будет угрожать войной другому, без предварительного расследования конфликта в международном арбитраже и ожидания его заключения. В таком случае участники совместно применят свои вооруженные силы против государства, собирающегося начать войну» 24. Активным участником этой организации был предшественник Вильсона на посту президента, республиканец Уильям Тафт. Он, правда, допускал, что «для образования эффективной Лиги Мира нам не нужны сразу все страны. Договор между восемью или девятью великими державами Европы, Азии и Америки создал бы надежную преграду против возможных войн. Успешное создание великими державами Лиги Мира очень быстро вовлекло бы в нее менее могущественные страны» 25. Тафт и в дальнейшем продолжал активно поддерживать идею Лиги Наций в различных речах и заявлениях, выступая в этом вопросе единомышленником Вильсона. Именно поэтому Хауз предлагал включить Тафта в состав американской делегации на мирной конференции в Париже. Но Вильсону совсем не нужен был конкурент из другой партии, который мог бы отобрать у него часть миротворческих лавров. Говоря об англо-американских планах по созданию Лиги Наций, нельзя, конечно, забывать и о том, что они прекрасно вписывались и в английскую, и в американскую политические стратегии. Для англичан Лига открывала отличную возможность вернуться к традиционной политике поддержания баланса сил в новой Европе, а американцам позволяла легко и эффективно выйти из привычной самоизоляции и сразу стать мировым политическим лидером.

Создание новой организации на мирной конференции проходило в несколько этапов. Вначале ударными темпами был подготовлен проект Устава Лиги Наций. Эта работа заняла удивительно мало времени. Согласованные действия англичан и американцев, наработки британской комиссии Филлимора, проекты Хауза и Вильсона, а также предложения, подготовленные Смэтсом, и идеи Сесила привели к тому, что учрежденная для подготовки Устава специальная комиссия конференции во главе с американским президентом всего за десять дней смогла написать итоговый документ. Начав работать 3 февраля 1919 года, эта комиссия уже 14 февраля представила состоявший из 26 статей Устав на пленарном заседании конференции. Комиссия проводила по несколько заседаний в день, задерживаясь иногда до позднего вечера. Вильсону важно было подготовить Устав хотя бы вчерне до своего отъезда на несколько недель в Америку. Он должен был приехать домой с документом, который продемонстрировал бы американцам европейский триумф главного дела жизни их президента. Другой причиной спешить было опасение того, что мирная конференция может утонуть во взаимных дрязгах и перессориться, как только начнется обсуждение новых европейских границ. Устав Лиги необходимо было подготовить до того, как конфликтные ситуации примут острый характер. В том, что они будут возникать, никто на конференции не сомневался. Полковник Хауз прямо советовал итальянцам, японцам и другим своим собеседникам не поднимать острых вопросов до окончания работы над Уставом Лиги Наций. На первом этапе подготовки Устава этот план полностью удался.

Хотя работа комиссии даже в эти первые две недели проходила не совсем гладко. Главное противодействие англо-американскому проекту шло со стороны Франции. Клемансо изначально не верил в вильсоновскую идею Лиги и пытался использовать работу над ее Уставом в качестве разменной монеты за уступки в других, волновавших его гораздо больше вопросах. Своеобразная дуэль американского президента и французского премьера началась еще до открытия мирной конференции и продолжалась в течение всего времени ее работы. Выступая в лондонской ратуше 27 декабря 1918 года, Вильсон заявил, что не допустит более никаких альянсов или группировок государств, стремящихся к поддержанию «баланса сил». Англичане пропустили это заявление мимо ушей, хотя совсем не собирались отказываться от своего старого принципа и в новых условиях. А вот Клемансо поднял брошенную ему перчатку. Его ответ прозвучал незамедлительно. «Я свято верю в принцип баланса сил, — парировал французский премьер, — и буду следовать этому принципу на протяжении всей мирной конференции» 26. Клемансо произнес эти слова в Национальном собрании, и его поддержали все депутаты, за исключением французских социалистов. Теперь уже Вильсону надо было отвечать. «Я должен сказать откровенно, — заявил президент днем позже, 30 декабря, в Манчестере, — сегодня Соединенные Штаты заинтересованы в европейской политике. Но они заинтересованы в правовом партнерстве. Если будущее не готовит нам ничего, кроме новых попыток создать правовое равновесие на основе баланса сил, то это не подходит Соединенным Штатам. Мы не примкнем ни к одной комбинации держав, которая не станет комбинацией для всех» 27.

Формально примирение американской и французской позиций состоялось 7 января, когда Вильсон и Клемансо встретились в парижском отеле «Крийон», в номере полковника Хауза. «Я поддержу Лигу Наций в том виде, в каком она видится вам, — обещал после короткой беседы Клемансо, — и вы можете рассчитывать на мою поддержку» 28. Но реальное противостояние двух сторон на этом не закончилось. По Парижу в те дни гулял анекдот, согласно которому Клемансо каждое утро, просыпаясь, первым делом говорил сам себе: «Итак, Жорж Клемансо, теперь ты веришь в Лигу Наций» 29. США и Франция продолжали выяснять отношения в течение всей мирной конференции. Первые делали ставку на создание системы всеобщей безопасности, заложенной в Уставе Лиги Наций, а вторые — на обеспечение собственной безопасности, выражением которой должен был стать военный союз с США и Великобританией. Победили, а правильнее будет сказать — проиграли, обе стороны. Устав был принят, но доверие к нему из-за многочисленных уступок Вильсона было подорвано. Военные гарантии безопасности Франции были даны, но так и не вступили в силу.

Своему представителю в комиссии Леону Буржуа Клемансо прямо заявлял: «Не бойтесь проиграть. Это не имеет значения. Ваши уступки помогут мне требовать дополнительные гарантии на Рейне». Престарелый, вечно мерзнущий Буржуа жаловался президенту Пуанкаре на Клемансо, который «попросил, чтобы я согласился погибнуть в траншеях, пока сам он будет сражаться в другом месте» 30. Впрочем, надо сказать, что «сражался» Клемансо в тех же траншеях. Своими поправками к англо-американской идее Лиги французы преследовали ту же цель, что и попытками закрепиться на левом берегу Рейна. Как заметил в своем дневнике полковник Хауз, «у французов есть единственная мысль, которая заключается в обеспечении их собственной военной безопасности» 31. Клемансо желал, чтобы Лига стала надежным инструментом подавления любых попыток Германии добиться реванша на Западе. Если Лиге суждено состояться, считал Тигр, то она должна обладать зубами, то есть армией. «Вы предлагаете моим соотечественникам и всем подвергшимся разрушительному вторжению, — упрекал Буржуа президента Вильсона, — довольствоваться теперь лишь щитом Устава (Лиги Наций) без какой-либо вооруженной силы, полагаясь исключительно на красивые слова и заявления, которые вы предлагаете использовать против агрессоров. Но остановить их сможет только сила... Без военной силы, всегда готовой к применению, нашу Лигу и наш Устав можно смело сдавать в архив как обыкновенный документ, написанный вычурным слогом» 32. «О, господин Буржуа, — не выдерживал даже невозмутимый Роберт Сесил, — не заводите снова эту песню. Мы столько раз терпеливо выслушивали ее. Ваш план ведет в никуда. Он приведет к полному оставлению нашей нынешней работы по созданию какой-либо лиги народов. И когда это станет очевидным, я, со своей стороны, рекомендую правительству Его Величества создать между Америкой и Британией такой союз, который регулировал бы положение в мире, и Франции в нем не будет места, скажем, из-за несовместимости характеров» 33.

Если Вильсон и Сесил стремились к созданию системы всеобщей безопасности, то Клемансо желал обеспечения безопасности исключительно Франции. Выполняя пожелания французского премьера, Буржуа упорно пытался навязать эту мысль комиссии даже после того, как Вильсон ясно объяснил ему, что Соединенные Штаты не смогут участвовать в такой «военизированной» организации 34. После одной из длинных и бесплодных дискуссий Хауз в сердцах заметил, что Буржуа «хотел бы видеть в Лиге инструмент войны, а не инструмент мира» 35. Вообще, когда Вильсон, еще до открытия мирной конференции, настоял на том, чтобы Устав Лиги Наций стал составной частью мирного договора с Германией, ему казалось, что он обеспечил таким способом успех созданию новой организации. Мирный договор был необходим всем участникам конференции, а он не мог быть заключен отдельно от Устава Лиги. С одной стороны, так и было. Но с другой —Вильсон стал зависеть от различных эгоистических интересов остальных великих держав. Франция, Италия, Япония — все ставили свою поддержку Устава в зависимость от покладистости США в других важных вопросах мирного урегулирования. На первом этапе работы над проектом Устава, когда Вильсон спешил завершить его до отъезда в Америку, это было не так заметно. Но в дальнейшем, «чем упорнее Вильсон стремился превратить Лигу в краеугольный камень всего мирного урегулирования, тем больше он становился заложником целей и требований других политиков» 36. И хотя уставные домогательства французов так и не возымели эффекта, они добились своего иным способом. Еще до поездки домой Вильсон торжественно обещал в Национальном собрании, что «никогда больше Франция не останется в одиночестве, никогда больше Франции не придется задавать вопрос, кто придет ей на помощь в борьбе за право и справедливость» 37. Клемансо сумел-таки заручиться военными гарантиями США и Великобритании. Это, конечно же, подрывало доверие к Лиге со стороны малых государств, но интересы безопасности Франции были, как казалось Клемансо, соблюдены.

С готовым проектом Устава Лиги Наций Вильсон в середине февраля отправился на несколько недель домой, в Америку, чтобы получить поддержку со стороны Сената. Президент вез с собой хорошо сбалансированный, как он считал, документ. Устав «является не смирительной рубашкой, а локомотивом жизни, — заявил президент накануне отплытия. — У нас вышел очень жизненный документ» 38. Лига Наций получала Ассамблею, где были представлены все ее члены, и исполнительный орган в лице Совета со своим постоянно действующим Секретариатом, работой которого руководил генеральный секретарь. Первоначально Совет состоял из представителей пяти великих держав и четырех обычных, назначенных конференцией (в дальнейшем представители малых государств должны были избираться Ассамблеей). Такое соотношение гарантировало преобладание великих держав в Совете. Самым уязвимым местом Устава стала часть 1-я статьи 5-й, где речь шла о необходимости согласия всех членов Лиги для принятия решения на Ассамблее или в Совете. Эта статья допускала принятие решений обычным (по процедурным вопросам) или квалифицированным (принятие новых членов) большинством, но ключевые политические вопросы требовали единогласного голосования. Подразумевалось, что такой порядок позволит избежать противодействия американского Сената, который возражал против втягивания Америки в войну или в какие-нибудь санкции помимо ее воли 39. Однако дальнейшая история показала, что обязательность единогласного решения убила, прежде всего, эффективность самой Лиги. Ключевая 11-я статья Устава, где речь шла о необходимости совершения «любых действий, которые могут быть сочтены правильными и эффективными для сохранения международного мира» в случае возникновения войны или ее угрозы, оказалась неработающей.

Надо сказать, что на опасность обязательного единогласия указывалось еще на ранних стадиях обсуждения будущего Устава. Южноафриканец Ян Смэтс, например, считал, что принцип единогласия будет означать, что «Лига никогда не примет никакого решения, что никто не станет воспринимать Лигу всерьез, что она не сможет служить даже камуфляжем, что она вскоре скончается и будет похоронена, оставив после себя мир хуже, чем он был до ее появления» 40. Вопрос принятия решений был действительно ключевым. Все понимали, что принципиальные вопросы нельзя решать простым большинством. Великие державы все равно никогда не согласились бы выполнять резолюции, навязанные им пусть даже квалифицированным большинством. И никто не смог бы заставить их сделать это без риска вызвать новый глобальный конфликт. С другой стороны, единогласие ставило под сомнение возможность достичь вообще какого-либо решения по принципиальным вопросам. Смэтс нашел единственный выход из создавшейся коллизии. Он предложил сделать Ассамблею (в его терминологии — Конференцию) своего рода международным парламентом, где все члены были бы равны. Государства могли бы делегировать в Ассамблею представителей своих правительств, национальных парламентов и даже отдельных политических партий. Они вели бы дискуссии, которые оказывали бы влияние на общественное мнение. При голосовании каждое государство, будь то Гватемала или Соединенные Штаты, имело бы один голос, но резолюции Ассамблеи носили бы исключительно рекомендательный характер. Основную работу Смэтс предлагал перенести в Совет, который состоял бы из постоянных представителей пяти великих держав (с возможным добавлением Германии в будущем) и четырех обычных, чередующихся на выборной основе. Решения по принципиальным вопросам принимались бы Советом на основе простого большинства, но три любых его члена могли наложить вето на любую резолюцию 41. В таком случае у великих держав не оставалось бы иного пути, как начать договариваться между собой. Заслуга Смэтса заключалась «в попытке найти баланс между неизбежными реалиями политики великих держав и соблюдением очень важного принципа равенства всех государств» 42. Предложение южноафриканца, конечно, имело свои недостатки, но другого пути все равно не было. Тогда, однако, оно было отклонено американцами из опасений опять же негативной реакции Сената. Идеи Смэтса опередили свое время, и в несколько измененном виде они были осуществлены значительно позже, при создании ООН и современных европейских институтов власти (например, представительство политических партий).